张海英：民航发展基金应向企业和机场征收

　　张海英

　　 财政部日前印发了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知。根据通知，乘坐国内航班的旅客每人次缴纳50元民航发展基金；乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次缴纳90元民航发展基金，其中含旅游发展基金20元。民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成。

　　 机场建设费是广大旅客缴纳的一种费用，而基础建设基金是由航空运输企业缴纳的一种政府性基金，两者合并为发展基金之后，有利于资金的统一管理和使用。但用某学者的话说，名称发生了变化，内涵更加丰富。对旅客而言，机场建设费只是换了个 “马甲”而已——50元照交，而航空企业缴纳的一部分费用也转嫁给了旅客。

　　 机场建设费先后经过四次改革，几乎每次都遭遇质疑。比如缺乏统一收费标准，于法无据、重复收费，有民航专家更明确表示“征收机场建设费属于一种垄断行为”。如今，无论是人大代表还是舆论都呼吁直接取消机场建设费。然而，按照财政部最新通知，机场建设费并没有被取消，只是换个称呼而已。

　　 尽管机场建设费与基础建设基金合并为民航发展基金之后，有《政府性基金管理暂行办法》作为依据，在征收、缴库、预决算、监督检查等方面会比以前规范，三类航空旅客也免征民航发展基金，但看一下民航发展基金的使用范围，很多问题显然需要民航业通过自身改革和法律手段来解决，但却让旅客为解决行业问题埋单。

　　 有人把向旅客收取的民航发展基金称为另一种“高速公路收费”，即收费理由不充分，收费程序不合理，与“乱收费”没有什么区别。其实，收取民航发展基金比高速公路收费更让人难以接受，因为部分高速公路收费还是有收费期限的，而收取民航发展基金连收费期限都没有；高速公路收费正在被清理，而民航方面的收费却不见被清理，反而还要换个名义继续收下去。

　　 在笔者看来，民航发展基金作为促进民航事业发展的一项公共基金，有存在的必要，应该由民航企业、机场共同来筹集费用，不应该打旅客的主意。如果民航发展基金需要旅客缴费，应该拿出充分的依据征求广大旅客的意见，并经过人大立法。在不征求社会意见的情况下强行收取，与某些行业的“霸王条款”一样让人愤怒。

　　 事实上，在很多行业都有公共发展基金，如，铁路建设基金、公路建设基金等，这些基金基本上都是“两头吃”，既向行业企业收取，又向消费者收取。这些基金不仅用得不明不白，滋生了不少公路腐败、铁路腐败，而且还加重了消费者负担，推高了物流成本。这类基金究竟如何筹集需要有关方面好好研究，强行向消费者收取的做法明显不妥。

　　 中国民航业经过多年发展，基础建设基本完成，甚至很多机场建设过剩造成浪费，民航业自身之疾，如安全、发展、转型、结构等问题，必须通过制度建设、体制机制改革来解决，而不是变相向旅客收费。如果解决民航问题确实需要资金，应该行业内自筹。