事业单位改革面临人员身份博弈 如何分类成障碍

　　许浩

　　千呼万唤的事业单位改革，终于有了最新进展。4月16日，经受权发布新华社《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《意见》)，《意见》明确了事业单位改革的思路，用五年时间，在清理规范基础上完成事业单位分类。

　　备受关注的公立医院改革被归入差额拨款类别，未来医院需要兼顾公益与市场，业内人士担忧，不同医院受助财政的水平差异可能使医院整体的“非营利”性质变得模糊。

　　此外，包括参与调研的专家和各类事业单位工作人员在内的相关人士都指出，如何分类将是改革的主要障碍，其背后是从业人员的身份博弈。

　　难题一：单位归类难厘清

　　4月16日，经受权发布新华社《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《意见》)，《意见》明确了事业单位改革的思路，用五年时间，在清理规范基础上完成事业单位分类。

　　《意见》将目前的事业单位划分为三类，现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

　　“此次分类推进事业单位改革工作要先进行分类，而分类的核心就是定性。”一位参与调研的专家透露，目前的事业单位按照拨款方式划分，分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。

　　事实上，许多事业单位都在承担行政机关工作职能，中国地震局、中国证监会、中国银监会、中国保监会、国家电监会、国家发改委下属的价格认证中心等都是此类事业单位，它们拥有大量的行政审批权力。

　　不过，很多关注《意见》的专家表示，分类的标准看似明晰，实际操作起来却遇到了很多困难。一般认为，如证监会、国家地震局等行政职能强的事业单位回归行政机关，出版社、报社等机构逐步转化为企业，都不存在也没有争议。

　　“但如何划分那些与行政、经营、公益都沾上了其中的两项或三项的机构？”上述专家说，高校应该是公益性的，但是现在高校下属机构很多是营利性的。

　　难题二：医改方向难配套

　　根据《意见》，医疗卫生领域被分为“公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务”和“非营利医疗”，前者被划入公益一类，后者被划入公益二类。

　　两类事业单位差异在于，一类是全额财政拨款，二类是差额财政拨款，不足部分自筹。而今年3月由国务院印发的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》(以下称《医改方案》)指出，积极推进公立医院改革，坚持公立医院公益性质。

　　对于一般的公立医院来说，既要坚持公益性，又处于差额拨款的范畴，经营方式和性质显得不够清晰。

　　“‘差额财政拨款’就意味着对于资金缺口需要自筹，这个缺口的大小和财政拨款的比例息息相关，医院到底怎么经营，利润率控制在什么水平，现在还不明确。”北京一家公立医院的副院长对《中国经营报》记者表示。

　　对此，中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙认为，《意见》与《医改方案》两者之间并不矛盾，《意见》中的分类是机构分类，而《医改方案》强调医院的属性是公益性质的。

　　上述参与《意见》起草的专家则表示，《意见》出台前经过详细的调研，结果显示，一些医院的营利性很强，部分医院，政府拨款只占了10%，其余的90%是自己创收的。

　　国家行政学院教授汪玉凯认为，《医改方案》的规划是，以破除“以药补医”机制为关键环节，推进医药分开，逐步取消药品加成政策，将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。

　　难题三：“身份”转换难平衡

　　“地震局要转为行政机构了，我的编制也要从事业编转为公务员了。”4月18日，在国家地震局工作的张莉(化名)对记者说，由于国家地震局拥有大量的行政职能，在此轮改革中，几乎可以确定会被划入行政机关。

　　更多性质尚未确定的事业单位从业者则处于纠结状态，其中中国气象局是典型之一，其既承担全国气象工作的政府行政管理职能，又肩负发布免费气象信息的公益职责，但是其下属机构又通过发布气象信息收费，行政、经营、公益这三重身份交融在一起，难以区分。

　　记者了解到，许多职能介于行政机关和企业之间的事业单位从业人员都希望能被纳入公务员系统，在他们看来，事业单位改革完成之后，自己的身份随之而变，享受的福利待遇也会发生改变，只有进入国家机关才能完全保住自己的“铁饭碗”。

　　“现在各方面的资源都在向行政机关倾斜，大家都想借此机会挤进公务员队伍。”毛寿龙认为，由于事业单位大多与政府行政机关有着密切的关系，为平衡和照顾各方利益，所以分类工作进行下去难度很大。

　　事实上，自上世纪90年代事业单位改革便已启动，1995年，全国事业单位机构和人事制度改革会议在河南郑州举行，这次“郑州会议”标志着全国事业单位人事制度改革的试点工作正式开启，但在此后的10余年中，事业单位改革一直磕磕绊绊进展不大。目前，全国共有126万个事业单位，其中，有3000多万名正式职工，900万名离退休人员。