评论：市场化改革新阶段更具挑战性

　　为推动亚洲新兴市场经济体的转型与改革，2012年4月28-29日，中国(海南)改革发展研究院与德国国际合作机构、越南中央经济管理研究院在海口联合举办以“走向公平与可持续———转型中的亚洲新兴市场经济体”为主题的第九届中越经济改革比较论坛，这也是中改院举办的第74次中国改革国际论坛。240余名与会代表重点就“转型中的亚洲新兴市场经济体：挑战与对策”、“走向公平可持续的结构性改革”、“经济社会转型与政府改革”等主要议题展开讨论。

　　与会中方代表认为，我国过去30多年的市场化改革取得了重大成就，经济体制不公平、不可持续的矛盾比较突出，新阶段完善市场经济体制，就是要以公平可持续为导向引领市场化改革，这比初步建立市场经济体制更具有时代意义，也更具有挑战性，需要付出更为艰辛、更为长期的努力。

　　走向公平可持续的市场经济

　　今年是邓小平南巡讲话20周年，也是中国确立社会主义市场经济体制改革目标20周年，与会中方专家对过去20年的市场化改革进行了回顾，并对未来完善市场经济体制的目标进行了展望。

　　坚定社会主义市场经济的改革方向。中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全指出，30多年来，我国发展取得的成就，是改革开放带来的，是市场在资源配置中发挥基础性作用的结果。当前经济发展面临的诸多矛盾，主要根源是市场经济不成熟、市场机制作用难以充分发挥。

　　走向公平可持续的市场经济。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林指出，自1992年中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标之后，中国经过20年的努力探索，初步建立了市场经济体制，推动并实现了经济的长期快速增长。与此同时，20年来也积累了某些不公平不可持续的体制性、结构性的突出矛盾。今天，中国的转型与改革来到了一个新的历史转折点，迫切要求市场化改革导向的战略性转变，走向公平可持续的市场经济。

　　新阶段完善市场经济体制更具艰巨性复杂性。国家行政学院经济学部主任张占斌认为，20多年市场化改革的成就功不可没，但改革在多方面还不到位：第一，一些重要要素还没有完全市场化；第二，国有企业改革不到位；第三，金融改革不到位；第四，政府改革不到位；第五，社会改革不到位；第六，法制建设不到位。六个改革不到位说明中国现在市场经济体制建设还处在一个初步的发展时期，离比较完善和更加完善还有很大的距离。未来我国建立一个公平可持续的市场经济体制，与过去的市场化改革相比，更具复杂性，任务更加艰巨。

　　坚持市场导向的改革，改变政府主导的经济增长方式

　　与会专家认为，改革开放30多年最重要的经验是“解放市场”，在转变经济发展方式，完善市场经济体制的新阶段，政府与市场关系面临新挑战。新阶段强调充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，就是要坚持在市场主导的基础上发挥政府作用，而不是在政府主导的基础上发挥市场作用。

　　完善市场经济体制首要任务是要正确处理政府与市场的关系。国家发展和改革委员会原副主任彭森认为，过去政府在市场经济中的重要职能确实不尽人意：在市场经济调控方面，存在越位的问题；在市场监管方面，存在缺位的问题；在社会管理方面，出现大量错位的问题；在提供基本公共服务方面，更多的是不到位的问题。解决政府与市场的关系问题，要从转变政府职能入手深化改革，最关键的还是要坚持市场化的改革方向，充分发挥市场配置的作用。

　　政府主导的经济增长方式难以为继，对市场导向的改革提出新的要求。迟福林指出，我国现行经济发展方式具有政府主导的明显特征。政府主导型增长方式是市场经济体制建立过程的产物和过渡性体制安排，适应了经济起飞的客观需求。问题在于，这种增长方式过度倚重行政力量，限制市场作用，追求经济总量的扩大，忽视公平和可持续发展。不改变政府主导，难以充分发挥市场配置资源的基础性作用；难以改变总量扩张型的增长模式。加快经济发展方式转变，走向公平可持续发展，需要尽快改变政府主导的增长方式。从现实情况看，无论是走向消费主导的经济转型，调整优化投资结构，还是发挥市场配置资源的基础性作用，都需要改变政府主导。

　　完善市场经济体制的重点在于推进要素的市场化配置。张占斌指出，当前土地、利率、资源等一些重要要素价格政府实行管制，有些是必要的，但随着市场经济的发展，应该最大限度的发挥市场的作用。如果长期政府控制，会导致市场价格信号失灵，不利于解决资源短缺，也不利于转变经济发展方式。

　　在经济生活领域，应当追求市场主导下政府的有效作用，而不是政府主导下市场的有限作用。迟福林强调，中国30多年的实践证明，任何其他机制、包括政府在内，都不能取代市场力量在经济增长中的中心地位。改变政府主导，就是不能用政府代替市场，而是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，防止和纠正市场失灵。

　　以公益性为目标推进国有经济的战略性调整

　　优化国有资本配置是本次论坛关注的一个重点问题，与会专家认为，无论是转变经济发展方式，还是完善市场经济体制，都对优化国有资本配置，加快国有企业改革提出新的要求。

　　国有经济的战略性调整是经济结构转型升级的客观要求。国务院发展研究中心副主任刘世锦强调，从未来经济增长的角度看，改变“速度效益型”盈利模式，加快创新和产业升级，将导致企业组织结构、产业组织结构的很大变化。未来中国的产业格局应该是少数拥有规模经济优势的大企业与一批具有专业化优势的中小企业。为此，需要创造有利于公平竞争的市场经济规则，促进企业调整重组。

　　国有经济的战略性调整是多种所有制经济共同发展的客观要求。国家发展和改革委员会宏观经济研究院常修泽认为，“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，实质是谋求各种所有制经济共同发展。这就需要推进产权体制的“包容性”创新，即包容“国有”与“民营”。要打破垄断，实现“两平一同”：第一个“平”，是“平等使用生产要素”，包括资本(特别是银行信贷)、土地、劳动力、技术、信息等；第二个“平”是“公平参与市场竞争”，既要在同一起跑线上，也要在同一个跑道上；第三个，是“同等受到法律保护”。

　　以公益性为目标推进国有企业的战略性调整，加快实现国有资本的公益性回归。迟福林指出，10年前中央政府就强调，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多的投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。10年后的今天，尽管国有资本的战略性重组有重要进展，但在一般竞争性领域规模过大，范围过宽的矛盾仍然比较突出。第一，适应国家产业结构转型升级的要求，调整投资结构，使新增国有资本投资主要配置在自然垄断领域、公共产品领域以及事关国计民生和国家安全的战略性领域；第二，国有资本逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域；第三，把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业，充分发挥国有资本的优势，参与更高层次的国际竞争，以提升国家竞争力；第四，对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要提高收租分红比例争取5年左右由目前的10%-15%，提高到25%左右，并将收租分红收益主要投入到社会公益领域，使城乡居民直接受益。

　　改变利益格局，破题收入分配改革

　　与会专家十分关注市场化改革进程中出现的利益格局失衡问题，认为完善市场经济体制要把改变利益格局、破题收入分配改革作为市场化改革的重大任务。

　　改变利益格局，最重要的是在市场化改革中实现机会均等。刘世锦指出，我国收入分配差距的深层次问题是机会不均等，需要强调发展机会的均等，这样才能实现公平与可持续。这就需要从基本生存、基本公共服务、人力资本建设、就业创业等方面提高全社会的机会均等水准。

　　走向公平可持续发展，关键是加快收入分配体制改革。高尚全强调，要通过改革逐步提高劳动报酬，扭转劳动报酬在初次分配中占比过低的局面；收入再分配应当向民生倾斜，为中低收入阶层提供较为全面的社会保障，如教育、医疗、养老、住房等方面。

　　改变国民收入分配格局，重在着力提高中等收入群体的比重。迟福林建议：第一，改革制约扩大中等收入群体的税制结构，对城乡居民实施全面的结构性减税，使国民财富更多的向居民倾斜；第二，加强居民财产权利保护，尤其是保障广大农民的土地财产权益，建立土地增值收益的公平分享机制，使农村居民通过土地要素增值来积累财富；第三，尽快建立居民收入登记制度与完善的纳税申报制度，争取“十二五”末期覆盖所有的城镇居民，2020年覆盖所有的城乡居民；第四，未来2-3年全面推进官员财产公开，“十二五”全面实现财政预决算的公开透明。

　　消除既得利益集团的阻挠对改变利益格局十分关键。中国行政管理体制改革研究会副会长汪玉凯强调，应当下定决心出台收入分配制度改革方案，下定决心启动官员财产申报公开制度。

　　加快推进以财税体制为重点的结构性改革

　　与会专家从完善市场经济体制，转变经济发展方式的角度系统地分析了财税体制改革，认为我国应当从变化了的形势出发，加快推进以财税体制改革为重点的结构性改革。

　　新阶段财税体制改革面临的一个最现实的问题是地方土地财政难以为继。国务院发展研究中心研究员倪红日认为，目前我国地方层面的土地财政快走不下去了，需要在借鉴先进国际经验的同时要根据本国的国情确定财税体制改革的目标和路径。未来我国财税体制改革的基本目标是实现基本公共服务均等化，建立兼顾均等与激励机制的财政体制。

　　建设公共财政体制应当与人口流动对公共服务的要求相适应。财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，我国目前城镇化背景下的人口流动是由工业化背景下的人口流动发展而来。在工业化的背景下，农民在外地打工主要是为了挣钱；而在城镇化背景下的人口流动，农民不仅是打工挣钱，他们还希望成为市民。这就对财政体制改革提出新的要求：财政政策对城乡居民要从过去区别对待变成平等对待；要从过去以户籍为标准变成以居住地为标准；要从过去的地域标准变成人 口 标 准 ； 对 于 财 政 的 结 构 性 改革 ， 仅 仅 加 大 社 会 性 支 出 远 远 不够，还要让社会性支出跟着人走。

　　新阶段建立完善的财税体制，需要从规范财政预算、强化财政监督上取得重要突破。中央党校国际战略研究所副所长周天勇建议：第一，政府全部收入进入财政，包括土地出让金、社保收费等；第二，人大严格控制预算，尤其是政府三公经费支出；第三，实现财政体制上建设预算和一般性预算分开；第四，建议人大每年12月份开，或改革会计年度，加强人大对财政的监督；第五，人大委托政府收税的权力重新收归人大，所有收费必须收归人大统一管理。

　　实现政府转型与政府改革的新突破

　　十七届二中全会对我国新阶段行政管理体制改革做了比较好的顶层设计，但近年来行政管理体制改革滞后的局面仍未真正改变。与会专家认为，如何通过行政管理体制改革的新突破发挥政府有效作用，是新阶段完善市场经济体制的重中之重。

　　走向公平可持续的市场经济，关键在于以公共服务为中心的政府转型与政府改革。迟福林指出，改变政府主导的增长方式，关键在于能不能扭转增长主义政府倾向，能不能实质性推进以政府转型为主线的行政体制改革；以公益性为导向改变国有资本配置的格局，关键在于政府职能转变能不能到位，某些竞争性领域的行政性垄断能不能实质性打破；改变国民收入分配格局，关键在于能不能改变政府的自身利益倾向，取消各种形形色色的特权。

　　能不能真正管住政府这只“看得见的手”，是新阶段政府转型与政府改革的关键。周天勇认为，中国下一步的改革要管住政府看得见的手。现在政府调节经济有两只手，一只手是“看不见的手”，一只是“看得见的手”。现在“看不见的手”不容易找到，“看得见的手”难以受到约束，应当把政府看得见的手管住。常修泽指出，中国市场化改革要实现包容性体制创新，需要推进经济市场化，必须解决腐败问题。

　　新阶段的政府转型与政府改革开始触及规范权力结构，改变权力运行机制，由此对深层次的政治体制改革提出新的要求。与会专家认为，通过深化政治体制改革，改变不合理的权力结构和权力运行机制，有望使得新阶段的政府转型与政府改革取得实质性突破。

　　(作者单位：中国<海南>改革发展研究院公共政策研究所)