林伯强：阶梯电价是为了大多数人的利益

　　林伯强

　　呼唤了多年的居民电价改革终于到来。目前，各地阶梯电价听证会正在如火如荼地上演。6月初，阶梯电价有望在全国各地陆续实施。公众对此的本能反应是电价“只涨不落”，这可能是一个误区。

　　改革是为了提高能源效率、兼顾公平

　　长期以来，中国对居民用电价格采取低价交叉补贴的政策。近年来，中国能源供应紧张的矛盾日益凸显，煤炭等一次性能源价格持续攀升，根据煤电联动机制，电力价格也随之上涨，但居民电价的调整幅度和频率均低于其他行业用电，并长期处于较低水平，无法合理体现能源价值。能源补贴是能源价格改革的重点，其中又以电力补贴与居民生活联系最为紧密，也是居民最敏感的问题。发改委极力推动居民阶梯电价的目的就是为居民电价改革打开一个缺口。目前，实行的无目标补贴，既不利于公平也不利于效率。

　　中国的居民电价一直受政府管制，被人为地保持在较低水平，并导致居民用电成本远远低于发电成本。在价格远远低于成本的情况下，亏损部分只有通过提高工业、商业电价进行交叉补贴，或通过国有企业的亏损进行补贴。这种补贴机制不能体现公平原则，而且常常使得供电成本更加不透明。这种对居民不加区分的电力补贴机制是不公平和无效的，大部分电力补贴最后落到不需要补贴的高收入人群手中。补贴来源于交叉电价，属于财政支出，也就是公共产品。无疑，根据过去的无区别的单一电价补贴机制，相当于贫困人群在补贴富裕人群。从公平的原则出发，低收入人群应当获得更多的补贴。

　　同时，阶梯电价在效率方面的作用是与公平性并存的。对政府来说，对居民用电实行阶梯式递增电价可以提高能源效率。从社会公平的角度，也应对低收入群体实行低价。在此，效率与公平的方向是一致的。处于最低梯段的用电量应当是最基本的居民生活用电，是生活必需消费，这一梯段电量的价格弹性很低。正因为低收入群体的用电弹性最小，电费支出在其消费性支出中所占比例最高，实行“一刀切”的改革方法可能会对这部分社会最脆弱群体的负影响最大。

　　对电力企业来说，中国的电力定价基本上是成本加成定价。这种定价方法以全部成本作为定价基础，忽视了市场供求和竞争因素的影响，缺乏适应市场的灵活性，不利于电力企业参与竞争，容易掩盖电力企业经营中非正常费用的支出，不利于企业提高经济效率。

　　目前还难以完全与国际接轨

　　上世纪70年代石油危机以后，面对能源和环境，发达国家对居民生活用电价格开始实行递增制，即用电越多，电价越高。到今天，美国、日本、香港、台湾省等发达国家和地区已较为普遍地实行了居民阶梯式累进电价。国外经验的精髓就是市场竞价，在追求效率的同时不忘公平。我们以后也会走这样的路，只不过我们会温和一些，更加照顾大多数人的利益。

　　国外居民用电价格大概是工业用电价格的1.5—2倍，而中国居民电价只有工业电价的83%，但居民电价与国际接轨，目前恐怕还不行。毕竟中国还有老百姓负担的问题，如果完全取消对居民的用电补贴，越是低收入人群，受电价上涨的负面影响也越大。而且老百姓用电量可能还跟生产力成正比，如果现在把电价调得像外国一样高的话，可能会带来一些好处，但是弊端还是很明显，它反过来可能会影响劳动生产力。

　　目前推动的这一波阶梯电价，80%还是基本不动，对解决中国电价偏低的问题会有好处，但是谈不上解决电价结构不合理、工业电价比居民电价高的问题。

　　中国正处于高速的城市化、工业化阶段，这一阶段的基本特征是经济增长快，能源消费和刚性需求增长加快，能源价格改革无法一步到位，渐进式的改革形式更符合中国目前的国情。

　　争论的焦点是第一档

　　阶梯电价设计的一个关键是如何更合理地估计每档的用电量，最大程度避免将低收入居民排除在补贴范围之外，或者将高收入居民纳入补贴之内的设计误差。目前，争论的焦点集中于如何确定80%的第一档，才能让公众认为是合理的。由于存在信息不对称的问题，政府用的是统计数据，而公众参照的是实际生活经验，百姓就可能对政府给出的数据不太认可，这是双方的分歧所在。政府给出的是平均数，平均数可能无法解释个案，但总体思路是对的。但是，公众无从知晓政府给出的数据是如何计算得出，且对阶梯电价方案存在一个前置认识，即电价上涨会使电力企业收入增加，加之对政府又缺乏信任，那么，各种因素叠床架屋，就影响到双方的沟通。

　　一些城市陆续出台了阶梯电价听证会的方案，我还没见到具体的方案。我想各地政府应该会按照国家发改委的规定去计算并落实关系到大多数人利益的80%。在具体如何计算上，应该让公众知晓，并让公众真正地参与到听证会中。这一点绝不能含糊，这也是公众与政府的最大分歧所在。

　　80%的居民电费将不受影响

　　正在推进的这一波阶梯电价改革，80%的居民电费将不受影响，这也就意味着对绝大部分居民影响不大。对北京和上海这样的大城市来说，相对比较公平，因为城市化水平相对比较高；对中西部等贫困地区而言，由于农村范围广、贫困人口多，农村的用电量比较小，那么，比较担心的是许多城里普通消费者会进入第二、第三档。阶梯电价具体会影响到哪些人群，与城市化水平、用电特征等因素有关。

　　因此，一些省份的阶梯电价可能需要体现城乡差异。在城乡差异不大的地区，城乡电量分配一致是无妨的；在城乡差异大的地区，城市和农村的居民电价和电量还是区别对待为宜，比如城乡各划一条第一档的线，否则城市人群比较吃亏。

　　季度性差异的问题相对容易，只要做一个年度累计或者分成两个季节，都可以解决。但是家庭人口差异的问题，就无法解决，因为个案千变万化，无法给出完美方案。任何定价机制都不能保证完全的公平，公平只能是相对的。如果较真、纠结于这个问题，就会没完没了，阶梯电价的改革就无法深入下去。

　　让所有人都满意是漫长过程

　　目前对居民用电的补贴是通过低电价实现的，对补贴机制的改革一定程度上也就意味着电价的上涨。既然居民电价不可能长期不涨、涨价是必须的，那么，阶梯电价可能是最好的办法，它可以把涨价更多地转给高收入群体，因此对一般老百姓有利，比较易为他们所接受。事实上，以阶梯电价取代现有居民用电补贴机制将会产生双赢的结果。一方面，真正需要补贴的贫困人群获得了补贴，对高收入群体的高电价又抑制了其过度消费；另一方面，在新的补贴机制下，补贴支出将显著减少，关于这部分节省的资金如何利用，发改委明确表示将用来弥补火电发电亏损、火力发电脱硫补贴以及可再生能源基金和一户一表的改造，这也是给公众的监督提供了明确的方向。所以，认为发改委会借着阶梯电价改革的契机牟取私利，是不成立的。发改委应该没有这个动力，它只负责把政策推行下去，况且溢价部分的收益也不在它手里。

　　阶梯电价尽管不可能完美，但在居民电价必须上涨的前提下，它的确是一项比较好的价格机制。不但有利于电力的市场化进程，改善公平和效率，还将促进资源节约和环境保护，电力价格必须反映电力成本。电力价格的上涨关系国计民生，直接影响老百姓利益，因此价格机制必须被公众理解。

　　此次阶梯电价是居民电价改革的突破点。其主要作用是为了推行观念、制度，让公众广泛地参与一系列有效的辩论，充分理解阶梯定价机制的内涵与意义，为今后电价机制更复杂、更有效的改革设计做准备。

　　从目前情况看，推出阶梯电价的改革是没有问题的，但要让所有人都满意将会是一个很漫长的过程，需要慢慢磨合、慢慢摸索、慢慢完善，唯有此才能越来越完善。改革是必须的，一开始也可能会比较粗糙，这一点需要大家理解。如果一开始就全方位仔细较真，就无法实行了。总而言之，阶梯电价是本着照顾大多数人的利益出发的。

　　作者系能源经济学家，特约记者翁一、实习生陆诗丽采访整理