管控服务并重：《出境入境管理法》年底出台

　　王峰

　　 两段网络视频最近激起了中国民众的情绪。一段是一名英籍男子在北京街头猥亵中国年轻女孩，另一段是北京交响乐团外籍首席大提琴手在火车上辱骂中国乘客。

　　 前者持旅游签证，在京逗留，被警方依法拘留审查；后者很快被单位除名。此外，本报调查中了解到，亦有一些身份不明的外籍人士在逗留。

　　 官方的清理行动开始加码：北京市公安局自5月15日展开的集中清理“三非”外国人百日专项行动，迄今已过去半月。在这100天，非法入境、非法居留、非法就业的外国人将面临罚款或拘留，限期出境或者驱逐出境；情节严重构成犯罪的，还会被追究刑事责任。

　　 与清理“三非”行动同时进行的，还有《出境入境管理法》的立法工作。4月24日，这部法律草案在全国人大常委会二审，本报从参与立法专家处获悉，不出意外，该法最快将于今年年底出台。

　　 在这部新法草案中，如何管控“三非”外国人是重要内容，但参与立法学者告诉本报，管控“三非”绝不是《出境入境管理法》的唯一任务，一些开门纳客的条款也在其中。

　　 立法十年

　　 改革开放以来，外籍人士入境人数是飙升的。

　　 “1985年时，外国人入境人数164万，2011年已经达到5200万；1985年一年出入境总人数3000万，2011年一共有3.82亿”，北京理工大学洪堡学者刘国福介绍。

　　 人数激增带来各种难题。

　　 “我国社会发展对外籍高技术人才、高级管理人才的需求增强。同时，外国人‘三非’现象日趋严重，国际恐怖分子、跨境犯罪集团通过出入境渠道潜入潜出从事分裂、恐怖、组织偷渡的威胁上升。”中国武警学院边防系副教授马勇说。

　　 而旧有的法律显然跟不上剧变的出入境管理形势。

　　 马勇说，不久前已经二审的新《出境入境管理法》是对1985年制定的《中国公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》、1986年制定的两法实施细则以及1995年制定的《出入境边防检查条例》的综合。

　　 “在实践中，1985年的法律和1986年的细则，实际上已不再执行。公安部等部委陆续出台了很多规章制度和内部文件，很多部门在执行时都按照文件执行”，刘国福说。

　　 甚至负责相关工作的组织机构也有机制性问题。

　　 “中央出入境管理部门与其他具有出入境管理职责的部门横向并立，协调难度大，影响国家出入境管理主权行使的统一性。而地方出入境管理部门的财政保障、人员配备由地方公安机关承担，与出入境管理中央事权属性不一致，不利于保障中央事权的有效执行。”在上述研讨会上，广东警官学院教授荆长岭认为。

　　 一位参与立法人士告诉记者，事实上，早在2001年，修法问题就已被全国人大关注。2003年底，公安部受全国人大外事委员会委托，成立《出境入境管理法》草案代拟小组，2004年又成立起草工作领导小组，正式启动立法程序。这份草案代拟稿一直到2008年，经过13次修改才最终出炉。

　　 管控“三非”

　　 控制“三非”外国人是此次立法的重要内容。同非法入境、非法居留相比，对非法就业的界定和管理更具争议和困难。

　　 为了防范外国人在华非法就业，新法制定了工作邀请函和许可

　　 证制度。

　　 “新法不仅要求追究非法就业者的责任，还要追究非法雇主责任，也就是不仅管理外国人，还要加强与外国人相关的社会综合治理。”中国武警学院边防系副教授马勇说。

　　 “聘用外国人的用人单位将履行更多的义务”，北京理工大学洪堡学者刘国福认为，他建议增加对“不按照本法规定报告聘用外国人和招收外国留学生情况”的单位或个人进行处罚，如“五年内不得再出具邀请函件”。

　　 但争议也同时存在。“有些外国人并不是到企事业单位应聘，而是从事投资、写作，或是做自由工作者，这让谁去发许可证？”一位参与了立法工作的学者说，“这也许并非一部大法能够规定的，需要更具体、更有操作性的下位法去规范和实施”。

　　 实际上，非法就业确实很难分清，需要根本的分辨条件支撑。

　　 一审稿中曾把未取得工作许可和工作类居留证书，获取劳动报酬的活动认定为非法就业。但在二审时，有的全国人大常委委员提出，是否获取劳动报酬很难查证，不应作为查处非法就业的前提，于是这一条被删去。

　　 立法起草组甚至就使用“非法就业”还是“非法工作”的称呼产生了分歧。

　　 “按照相关国际协议，就业权是人人平等的，但《出境入境管理法》毕竟涉及维护国家主权，必须对外国人工作实行准入制，这亦是国际惯例”，马勇说。他介绍，最终，草案中同时使用了非法就业和非法工作的概念，“非法工作被认定为非法就业的前提”。

　　 清理非法就业外国人的同时，《出境入境管理法》还要管控中国不需要的外国人。刘国福建议建立劳动力市场测试制度，“选择出我国需要和缺少的外国人才，过滤掉我国不需要和过剩的外国低技能或者无技能者”，并避免因聘用外国人而冲击我国劳动力市场，影响我国公民就业。

　　 开门纳客

　　 但管控“三非”绝不是《出境入境管理法》的唯一任务。

　　 参照世界各国出入境管理法的发展，“促进人员出入境比管控人员出入境更应成为我国立法的追求。不给正常往来的人员带来不便是不够的，更要便利正常往来的人员出入境”，北京理工大学洪堡学者刘国福认为。

　　 同一审稿相比，二审稿在普通签证类别中增加“人才引进”一类，就被认为是为了更好吸收海外优秀人才。为此刘国福建议增加外国人以定居理由入境和外国免签制度，以更好吸收人才。

　　 但这并不表示给予外国人超国民待遇。“所谓的超国民待遇，只是普通民众的一种错觉”，中国武警学院边防系副教授马勇说。

　　 他介绍，“2004年之后，在公安部协调下，对外国人的管理已被纳入到了派出所的工作范畴。当然，由于派出所业务能力的问题，现实中往往需要外事民警配合，而外事民警只配置到县级公安机关。”

　　 至于外国人在中国犯罪是否会享有特权？马勇介绍，按照《维也纳公约》，对外国人实施限制人身自由时，要通知该国驻华使领馆，“这是对等的，而非我国的特殊性”。

　　 而涉外案件的审理多在中级法院进行，则是考虑现实的司法现状，“有些基层法院甚至很难找到翻译”，马勇说。

　　 在《出境入境管理法》立法十年中，呼吁建立移民局的声音此间不断，但在此次立法上并未占据上风。上述接近立法人士说，“如果仔细分析，呼吁建立移民局的学者多数是海归派，但本次立法更强调历史继承性和现实需求，不能大变。”

　　 参与了公安部草案代拟稿起草的马勇也说，起草组在研判了别国法律和机制后，也认为世界各国在是否设立移民局上并无统一机制。

　　 倒是《移民法》的制定普遍受到学界支持。厦门大学南洋研究院教授郭玉聪说，“《移民法》与《出境入境管理法》内容有交叉，但更广泛”，他主张制定一部“注重保护本国移民”的《移民法》。

　　 但“立法是很审慎的事情，如果刚制定《出境入境管理法》，又接着制定《移民法》，不是太适宜”，刘国福说。