赴美银行业并购与审批

　　■ 法律与资本投资（一）

　　赴美银行业并购与审批

　　吴云

　　今年3月份，曾轰动一时的温州商人林春平收购美国某银行最后以骗局收尾。但在2012年5月9日，美国联邦储备局同时批准了三家中资银行在美国的扩张申请，却是不争的事实。中国银行获准在美国纽约和芝加哥开设分行，中国农业银行获准在纽约开设分行。而工商银行则是在美国直接收购本土的东亚银行80%的股权从而成为控股股东，尤其值得注意。毕竟，这是美国监管机关第一次批准中资收购美国本土银行。

　　时间倒回到2009年，中国的民生银行也曾拟收购美国联合银行，结果由于未能通过美联储批准而流产。不能否认，前后迥异的结果，与中国在金融危机中的坚挺表现，增加了中国和美国谈判筹码有关。美国要顺利挺过金融危机，需要中国在人民币汇率上给予美方一定照顾，需要中国为其市场注入流动性。从这个角度来看，目前是中资赴美国进行银行业收购的大好时机。

　　但由于银行业并购关系到一个国家的金融安全，其审批手续相对一般的企业并购要更加严格，耗时更长，也更难通过。外资企业赴美收购的关键因素也是获得美国监管当局的批准，最终的批准环节是投资委员会的国家安全审查和美联储的银行业审查。

　　所以，获得审批通过是银行业并购成功的难点和重点。

　　赴美国进行银行业并购，在进行实质性的并购操作之前，要经过三个类别的审查，分别是反垄断审查、国家安全审查和银行法专门审查。通过这三个类别的审查以后，就可以进行实质性的并购操作了。如果是现金交易，那么，则无需进一步审批；如果是用美国以外的股票来置换在美国的上市公司的股票，那么需要美国证券交易委员的批准才能进行股权置换。

　　美国作为一个资本管制较松的国家，并购中最重要的审查程序是反垄断法上的审查。联邦贸易委员会和司法部将会对并购是否构成垄断或者削弱竞争进行审查。如果是银行业的并购，则还需要美联储的批准，美联储将会对并购进行包括反垄断在内的实质性审查。值得注意的是，美联储将和司法部分享反垄断审查的权力。美联储在做出决定以后，司法部可以在30日内提出异议，异议将通过司法程序由法院进行裁决。

　　如果是外国企业在美国进行收购，则需要通过外国投资委员会就跨国并购是否威胁国家安全进行审查。最后，如果是外国发行的股票和美国上市公司进行股权置换式的并购，还需要证券交易委员会的登记。

　　另外，值得注意是，美国的银行分为全国性银行和州银行。全国性银行是在美联储登记的银行，州银行是按照州公司法登记注册的银行。如果是并购州银行，则需要受到美联储和州监管部门的双重监管（当我们大概了解这个流程以后，我们可能会马上意识到林春平所谓收购美国银行的种种破绽了）。

　　具体到审查内容，主要表现在以下三个领域。

　　反垄断法审查——联邦贸易委员会、司法部和美联储

　　从程序上看，反垄断问题需要事先申报；从实体上看，审批机关主要审查并购是否严重削弱竞争标准。首先，审批机关会考虑市场集中度，以及并购对市场集中的影响，并由此决定是否进行反垄断审查。通常审批机关会用赫尔芬达尔—赫希曼指数(简称赫芬达指数）来衡量。

　　如果市场有三家公司，份额分别是33%，33%和34%，那么赫芬达指数就是332+332+342=3334,这是一个高度集中的市场。当市场上只有一个公司时，赫芬达指数是1002=10000（注意，计算时去掉百分号）

　　如果并购后市场集中度仍然小于1000，那么说明，并购后市场仍然是竞争性的市场，因此一般不会进行审查。如果并购后是一般集中性市场，而且，并购让赫芬达指数增加了100，那么，一般会进行反垄断审查。如果并购后是集中性市场，并购让赫芬达指数增加了50，那么一般也会进行反垄断审查。

　　在反垄断审查时，审批机关还会综合考虑市场进入障碍、单边效应、协调效应与效率等因素来最后决定。这将是一个非常复杂的过程。

　　美联储在此次工商银行并购批准报告中指出，工商银行收购东亚银行以后，大纽约地区银行业市场上的赫芬达指数仍然是1401，没有发生变化，因此并不必进行反垄断审查。另外，并购发生以后，市场上的银行数目仍然是270家，而且，东亚银行本身只占到了大纽约地区市场的不到1%份额。综合这些因素，该并购通过了美联储的反垄断审查。

　　国家安全审查—外国投资委员会

　　外国投资委员会由联邦政府16个部位代表组成的跨部门委员会，由财政部长任主席。外国投资者在并购美国企业时向外国投资委员会提交审批，该委员会也可以主动审查外国并购美国企业的交易。

　　1950国防生产法明确规定了对于可能威胁美国国家安全的并购进行审查。2007外国投资与国家安全法在1988福克森-弗洛里奥修正案的基础上，增强了对外资并购的审查力度，将威胁美国国家安全的关键领域数量扩大到11个，并增加了5类受到攻击可能对国民生命以及信心产生严重影响的关键资产，将集中审查影响“重要基础设施”和“关键技术”的交易，以及交易结果可能是外国政府或者代表外国政府控制实体某些行业的交易。

　　外国投资委员会将于45日内进行审批。如果该委员会认为该项并购会影响国家安全，那么，就会将审查结果提交总统，总统将于15日内做出最后裁决。因此，中资银行赴美收购银行将会受到国家安全严厉的审查。首先，在实践中，银行业被归为“重要基础设施”，是对美国至关重要的资产。其次，中资银行大部分具有国有背景，这些往往被认为是受中国政府控制的实体。

　　2005年，中海油收购美国尤尼克公司时，由于价格没有达成协议而最后谈判破裂。但是，外国投资委员会仍然就中海油的国资背景表示了担忧（可见该委员会2008年报告第OIG-08-031号）。

　　该委员会的决策一向是秘密和非公开的。这使得它的决策受到了国内和国际政治多方面的影响。它不仅拒绝了迪拜收购美国6个港口这样近百亿美元的大项目，也拒绝了华为收购3Leaf这样两百万美元的小项目。但是，2008年金融危机以来中国实力上发生了微妙的变化，美国迫切要求中国为其市场注入流动性，因此，对于中国企业并购逐渐放松。

　　2012年5月18日结束的第四次中美战略经济对话期间，美方重申将修改外国投资委员会相关立法，并保证在审批过程中公平对待中国企业。此次工商银行的收购是在这样宽松的大背景下通过的。

　　银行法上的审查——美联储

　　并购银行要按照美联储的要求提出“机构间银行并购法案申请表”。根据《1956银行持有公司法》的要求，美联储在审批时将考虑的因素包括：第一是竞争因素，这也就是反垄断法上所要考虑的因素；其二是银行和社区因素，并购以后对金融和管理资源的整合问题，以及这种整合是否有利于银行为所在社区提供服务；监管因素。美联储需要这些银行提供充足的信息，以使美联储能够充分监管。如果并购申请者是外国银行，那么，该银行在其本国也要有充分有效的监管机制存在。

　　另外，贷款状况、管理资源、洗钱以及金融稳定等因素也都在重点考虑之列。如果被并购美方银行是在各州登记的州银行，那么，并购方还需要得到州监管机关的批准。

　　此次，美联储在批准报告中肯定了中国的监管有效性，对工商银行自身的管理能力和运营状况表示认可，并且对并购以后对消费者保护和金融稳定方面都做了肯定。

　　值得一提的是，这是美方首次承认中国的银行监管已经达到了巴塞尔协议所要求的“全面性”（comprehensive）和“统一性”（consolidated）。

　　外界普遍认为，这次批准工商银行是收购行为，考虑到了美国的实际需要。在民生银行收购美国联合银行被否决后，该银行破产，造成了几亿美元的损失。另外，美联储希望通过这次收购，加强和中国银监会的跨境监管合作。

　　上述审批手续完成以后，就可以开始并购操作了。实际上，此后进行并购操作就和一般的公司并购非常类似了。这里唯一的不同就是，跨境并购进行股权置换时，出于保护本国股民利益的需要，《1933证券法》要求外国投资者向证券交易委员会进行登记。