中国城市贫民住房面临压力 极可能产生贫民窟

　　□中国社会科学院 联合国人居署 专家联合课题组

　　●辽宁棚户区改造创造了世界奇迹，总体完全成功

　　●实现了“四个巨变和一个提升”

　　●其“政府主导、市场运作”经验模式具有全球借鉴价值

　　辽宁省于2005年初在中国率先开始探索大规模改造城市及国有工矿棚户区的途径及方式，用了4年的时间改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，改善了70.6万户、211万人的住房问题，几乎相当于联合国对贫民窟改造提出的千年发展目标年均数量的近2倍，这在全球任何一个国家或地区都是一项巨大的成绩。辽宁省棚改的做法、经验与问题为学界的研究提供了很好的样本、为其他城市的贫民住区改造提供了经验与借鉴，值得各界进行认真总结与深入反思。

　　贫民住区———城市发展中的沉疴顽疾

　　贫民住区，国际上通常称为“贫民窟”，是贫困家庭生存生活的地方，是低收入人口大规模、大范围聚居的地区。早在19世纪中叶，贫民窟就已“被广泛认可为一种国际现象”。但是，直到20世纪五六十年代，贫民窟及其所引发的问题的严重性才引起国际社会的广泛关注。

　　首先，国际社会的贫民窟改造收效甚微，发展趋势恶化。

　　伴随着城市化而生的贫民窟是一个世界难题。纵观世界城市发展史，无论是发达国家，还是发展中国家，都曾经或者正在面临贫民窟及类似贫民窟问题的困扰。高人口密度，移民众多，高失业率，使贫民窟成为贫困、堕落与污染的聚集地，犯罪、卖淫和吸毒的避难所，多种传染病肆虐城市地区的传染源。许多国家(发达国家如美国、德国，发展中国家如巴西、印度、巴基斯坦等)为解决贫民窟问题进行了持续努力，然而效果并不理想：从1960年代“希望的贫民窟”开始，经由1970至1980年代债务十年中城市贫困的“大爆发”，直到今天百万人口以上的贫民窟；从利马不断延展的栅栏到马尼拉的垃圾山，城市化与工业化甚至经济增长分离开来。贫民窟遍布整个星球，成为制约城市发展、影响居民生产生活的“顽疾”和“毒瘤”。联合国人居署2012年报告显示：2010年世界贫民窟人口已达到8.276亿人，接近全球城市人口的四分之一；如果贫民窟人口数量继续以同样速度增长，2030年将达到20亿。联合国人类千年目标面临严峻挑战，数亿贫民窟居民生活在梦魇之中！

　　其次，中国城市的低收入住区社会问题彰显，改造挑战巨大。

　　中国正在经历人类历史上最大规模的城市化加速过程。中国国家统计局的数据显示，2011年中国大陆城镇常住人口占总人口的比重首次超过50%；另外有高达2.61亿的流动人口在城市短暂居住，相当于日本人口的两倍，而且每年仍有数百万计的新增人口涌入城市。随着低收入群体大量涌入城市，城市住房压力急剧上升。一些城市的贫困住区问题已经彰显，所谓的“城中村”“棚户区”在许多方面都与国外的贫民窟非常相似。根据国际经验，中国城市的贫民住房将面临巨大的压力，极有可能产生贫民窟。中国政府需要采取切实可行措施，防止贫民窟在中国重演。

　　第三，中国老工业基地的棚改迫在眉睫，亟须经验。

　　老工业基地的棚户区是体制转型的牺牲品。中国老工业基地是新中国工业的摇篮，曾经为建成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为国家的改革开放和现代化建设做出过历史性贡献。然而，伴随体制转型和资源枯竭，大量职工下岗失业，数百万工矿企业工人长期生活在棚户区中。棚户区如同老工业城市身上的毒瘤，严重制约了城市的发展和转型、居民的生产和生活！根据住建部住房保障司2010年1月发布的统计数据，中国棚户区达1100多万户左右 ，中央政府同时做出决策和部署，要求各相关城市在其辖区范围内进行国有工矿企业及林业棚户区改造。

　　辽宁：中国大规模棚改的先行者

　　作为老工业基地，辽宁是中国大规模棚改的先行者，由于困难重重，棚改一度是辽宁各级党委政府面对的历史性难题。2005年初，辽宁省委、省政府以非凡的勇气和魄力打响了棚改攻坚战，克服融资、拆迁、建设、分配等诸多困难，开始大规模改造棚户区，到2008年底取得重大阶段性成果，比较成功地解决了棚户区问题，为中国乃至全球大规模棚户区的改造提供了宝贵经验。

　　2004年以前为第一阶段，小规模局部实施改造。

　　棚户区严重制约了城市的经济社会发展。为了解决棚户区问题，在党中央、国务院的关怀和支持下，从20世纪八十年代中期开始，辽宁省部分城市(如抚顺、本溪)就已开始对棚户区进行局部改造，由于受资金等条件的制约，当时的改造规模小，而且主要集中在城市中心区。以抚顺市为例，从1987年开始对棚户区进行改造，直到2004年共改造棚户房面积74万平方米。截止到2004年底，抚顺市尚有1万平方米以上集中连片棚户房330多万平方米，按照以前的改造速度，全部改造完需要80年的时间。除大连和沈阳两市外，其他城市的棚改状况与抚顺市类似，有的城市甚至更差，如阜新市。

　　2005- 2008年为第二阶段，即大手笔全面改造阶段。

　　分散地、零星地改造对棚户区发展演进轨迹的改变无济于事，对城市经济社会发展的影响甚小，棚户区积累地各种社会问题和社会矛盾日益突出，不仅制约了城市的经济发展，而且影响到社会的稳定。2004年底，辽宁省委主要领导冒着零下30度的严寒，深入抚顺市最偏远、最贫困的莫地沟棚户区调研。棚户区居民的生活境况之差深深触动了刚刚上任辽宁省委书记的李克强，李克强当时即对居民承诺“砸锅卖铁也要让你们住上楼房！”随后，辽宁省委九届八次全会将棚改列为全省“一号民生工程”。2005年2月23日，省十届人大三次会议提出了用两至三年时间基本完成5万平方米以上城市集中连片棚改的任务目标。3月16日，辽宁省《全省城市集中连片棚改实施方案》出台，提出用2到3年的时间基本完成806万平方米的棚改任务，使居住在棚户区的24.8万户、84.4万人居住水平和居住环境得到明显改善。辽宁省大规模的棚改由此拉开帷幕。

　　然而，辽宁省棚改工作面临的难度超乎想象。以资金为例，800多万平方米的棚改所需资金初步预算就高达400亿元 ，2 0 0 4年 底 省 级 财 政 赤 字 高 达401.76亿元。加上贫困、就业、治安、环保、社区配套等因素，棚户区拆迁改造可谓是困难重重。

　　在国家有关部门的大力支持下，由于措施得力，从2005年初至2006年末，辽宁省用不到两年的时间完成了5万平方米以上城市集中连片棚户区1212万平方米的改造任务，建设回迁楼1931.5万平方米，改善了34.5万户、120万棚户区居民的住房条件，提前完成了全省5万平方米以上城市集中连片棚改任务。2007年，辽宁又集中力量改造了299.4万平方米5万平方米以下、1万平方米以上城市连片棚户区。至2008年，大规模棚改大获全胜，1万平方米以上集中连片棚户区基本改造完成。

　　2009年至今为第三阶段，乘东风继续推挤，持续改造阶段。

　　从2009年起，辽宁省开始着重研究解决棚改后续问题。一是巩固棚改成果，以让棚改居民“住得好、住得稳”为出发点，检查各项优惠政策落实情况，及时解决棚改新区住房的土地使用证、产权证、消防验收等遗留问题，继续跟进对低保户、特困户的特殊援助政策，抓好棚改新区的居民就业与再就业、家庭增收问题。二是继续推进面积较小的棚改工作，主要针对煤矿、有色矿山的棚改和1万平方米以下城市棚户区，并取得一系列成果。

　　棚改的成就与效果

　　辽宁省棚改，采取政府主导，市场运作的改造模式，经过7年的努力，到2011年底，全省共改造大面积棚户区2910万平方米，建设4402平方米回迁楼，改善了211多万棚户区居民的居住条件。从而有效地解决了低收入家庭住房困难，促进了社区发展，改善了城市面貌，完善了城市功能，振兴整个辽宁经济，扩大了政治影响。

　　第一，家庭巨变：住房状况明显改善，居民生活体面幸福。

　　棚改给居民的家庭生活带来巨大改观，表现在住房面积、住房结构、住房舒适度、家庭经济状况、居民的幸福指数等方面。

　　住房面积明显扩大。调查结果显示，辽宁省棚户区居民的户均居住面积由棚改前的39平方米/户增加到棚改后的57平方米/户，平均增幅为46%。

　　住房结构更加合理，房屋舒适度显著提升。棚户区居民从低矮潮湿的平方搬入厨卫齐全的楼房。

　　就业率增加。居民就业和再就业能力得到提升。全省14个市解决了19347个零就业家庭就业问题，有80%的下岗失业居民实现了再就业。

　　家庭经济状况明显好转。棚户区居民收入由棚改前的户均20，828元提高到棚改后的户均31，035元，收入提高近50%。

　　第二，社区巨变：各类设施配套完善，社区环境整洁优美。

　　棚改极大地改善了社区的物质和人文环境，相关配套设施齐全、生态环境明显改善、社会治安好转、文化生活丰富多样。

　　棚改新区设计合理，充分考虑了各种配套设施的布局，各种公共服务配套设施齐全。调查数据显示，棚改新区学校(包括幼儿园)、商场和医院的覆盖率最高分别是92%、90.5%和91.8%。邮局的覆盖率为87%，80%的地区有银行网店 ，而 休 闲 娱 乐 设 施 的 覆 盖 率 为69.4%。较高的生活与娱乐设施覆盖率极大地便利和丰富了居民的物质文化生活。经过棚改，公共社区环境重新建立，设施残缺、拥挤破败的棚户区被设施齐备、管理有序的新型社区所取代，过去的“入学难、看病难”得到极大改善。

　　第三，城市巨变：城市面貌显著改观，空间结构明显优化。

　　通过棚改，辽宁省各城市特别是工业型城市的城市环境改善、城市形象提升、居民素质提高、城市更加和谐、土地利用集约、空间结构优化。

　　尤其是土地利用更加集约、土地收益大幅增加。辽宁利用棚改的契机，大规模进行了土地整合，使土地进入规范化的国有土地使用权交易市场，在公平、公开、公正的前提下，面向社会招标拍卖挂牌。相当规模的土地交易资金成为棚改的建设资金。棚改前的棚户区土地大多处于偏远的工矿区或城市边缘，加之环境较差，基础设施不完善，土地价值较低。通过棚改，由于环境的改善和设施的完备，极大地提高了土地价值，最显著的特点是带动了房地产等投资。

　　第四，辽宁巨变：经济增长加速、社会事业全面发展。

　　棚改不仅为显著改善了居民的生活状况、重塑了社区环境、提升了城市形象，而且还推动了全省经济社会事业的全面发展。

　　经济增长加速。从2005年开始持续至今，棚改对辽宁省的宏观经济产生了巨大的影响。首先，由于棚改涉及方方面面，投入的建设资金直接带动效应，以及和建筑相关的产业以及人员就业都产生了一定的影响。其次，棚改后，棚改居民的相关就业的增加以及对经济的贡献，都使得棚改这一事件对宏观经济影响较大。2001-2004年，辽宁经济增长平均为10.87%，2005-2010年达13.7%左右，抛去其他因素，棚改在其中起了很大的作用。

　　第五，政府形象提升：行政效率提高、党群干群关系密切。

　　社会公平和公正。在棚改过程中，棚改居民对其中涉及的公平公正等问题的认同相对较高。首先是对拆迁补偿的公平性认同感高。

　　另一方面，对于棚改过程中住房分配公平的评价，也是90%的被调查者基本认为公平。

　　从对政府满意度来看，棚改居民对政府在拆迁承诺兑现方面和办事规范程度方面的满意度较高。

　　行政效率提高、政府形象提升。辽宁省的棚改坚持以居民利益为基础，在制定政策和实施过程中时时处处体现公平与效率。

　　联合国人居署、世界银行官员对辽宁棚户区改造给予了高度评价，认为“辽宁棚户区改造创造了世界奇迹，总体完全成功”、其“政府主导、市场运作”经验模式具有全球借鉴价值。

　　辽宁省棚改：问题与有待完善的做法

　　尽管辽宁棚改区取得了举世瞩目的骄人业绩，为解决低收入者住房问题提供了有益的鉴戒和启示，为我国其他地区的棚户区改造和住房保障提供了弥足珍贵的经验，但是，仍然存在一些问题有待进一步思考。

　　第一，进一步完善棚户区居民住得稳的长效机制。

　　随着棚改任务的结束，零星的、散片式的住房改造也将逐步纳入政府议事日程。以棚改为契机，总结经验与教训，建立起一整套完整的涵盖经济适用房、廉租房等保障性住房的体系，真正实现国人住有所居，安居乐业，分享经济发展成果，已逐渐深入人心和政府决策议程。但是，住房问题解决后，如何实现居民住得好、住得稳，确保其生活具有稳定性和持续性，建立长效机制，仍存在不足之处，如棚户区居民就业再就业者多是从事低收入的工作，居民自主创业的主动性不足等，因而建立居民住得稳的长效机制成为今后工作的重心。

　　第二，进一步提升居民参与棚改的力度与积极性。

　　棚改工作涉及的利益关系十分复杂，更新改造能否顺利推动，关键是各个利益方的诉求能否达到平衡。因此，这就要求参与棚改的各方能够切实参与到棚改中来，从改造需求到改造方向、改造的拆迁补偿方案及规划设计方案等，应该始终贯穿着公众的参与。特别在改造方案的规划设计阶段，能让公众真正参与其中。因此，建议在整个棚改改造程序中，除了在改造专项规划审批前进行公示外，还要加强网络及媒体的宣传，为群众提供更多的参与渠道，变过去的被动参与为主动参与，使更新改造在公平、公开、公正的前提下进行。

　　第三，把握好棚户居民安置聚集与分散的最佳平衡点。

　　在理论和实践上，贫困人口聚集还是离散，均存在若干问题：贫困聚集会形成贫困文化，诱使贫困代际转移；但在贫困离散的情况下，贫富杂居，也会对双方的社会心理造成一定影响。在棚改过程中，对低收入者居住空间安排也做了一些有益探讨：通过与城市总体规划的衔接，选择棚户区居民的安置区位和地点，对城市的居住空间进行局部调整，试图从总体规划中稀释贫困的空间聚集，适应城市布局结构调整需要。虽如此，在具体安置形式上也多为集中安置。成片的棚户新区是否会成为孤立的新棚户区，由于时间尚短，结果还不是很明晰，但在目前实践中已显露出一些苗头，这种现象应该引起一定的重视。当然，分散安置也存在自身的问题。因而如何有效地把握好棚户居民安置聚集与分散的最佳平衡点，是一个值得深入讨论的话题。

　　第四，进一步完善社区管理机制。

　　在创新和探索棚户新区管理模式与方法，成功创造的自治性物业管理等模式，为后续棚改工作和社区建设提供了很好的参照。从目前情况看，许多棚改新区行政化色彩浓厚，官僚作风日渐凸显，小区居民自治程度有待进一步拓展。在棚户新区的管理上，如何进一步发挥居民自主自治的管理，仍有探讨的必要。同时，在物业管理等方面，政府介入过多，现行多为政府安排的物业管理，缴费很低甚至不缴费，商业化、市场化运作不多，若未来政府因素撤离，棚改新区可能会陷入原先棚户区无人管理的境地。因而，社区制度性管理机制虽已现雏形，如何实现社区管理自治化和物业的可持续性，仍有进一步研究的必要。

　　第五，进一步谋划资金偿付问题。

　　辽宁在棚改过程中开辟了多种筹措渠道，开创性的实现了“政府+市场+社会”的“三位一体”模式。但是对于棚改的资金偿付问题，缺乏一定长远规划，为未来埋下隐忧。从总的偿付情况看，到2011年底，一些城市存在一定的挂账或到期拖欠的问题(如阜新、抚顺)，一是在对土地出让金过于依赖的情况下，当土地出让金减少时将加大棚改资金的偿付压力；二是财政收入的持续增长在很大程度上依赖于新兴产业的盈利能力和城市新的增长能力，但辽宁省新兴产业发展缓慢与全国趋同，为未来埋下风险隐忧，给棚改资金的偿付带来不确定性。

　　第六，进一步提高住房质量。

　　棚改后，住户的房屋面积显著增加，对房屋舒适度的评价也相对较为满意，在棚改过程中充分实现了对房屋产权的肯定和保护，另外相关配套设施覆盖率较高，但不容忽视的是房屋质量问题有待长期进一步的观察。独立调查显示，受访者对于房 屋 质 量 的 评 价 并 非 很 好 ， 认 为 “ 还 可以”和“不太好”占了半数以上，说明在棚改方面，虽然步伐较快、时间较短，但是房屋质量方面有待进一步观察。

　　第七，需要继续关注棚改新区的环境管理问题。

　　需防止新建小区从一家一户的分散污染变成区域性的集中污染。调查发现，棚户区居民在居的新建小区所缴纳的物业费非常少。容易基础设施及配套服务在维护和管理上出现资金短缺问题。吸取国外教训，避免形成新的贫民住区。

　　执笔：

　　倪鹏飞：中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国社科院财经战略研究中心研究员

　　班吉：联合国人居署全球监测与研究部主任、联合国大学研究与培训研究员

　　陈飞：中国社科院城市与竞争力研究中心研究员、首都经贸大学城市学院博士

　　魏婕：西北大学经济学院博士研究生