李实：农民工社会保障应该和城镇职工独立开来

　　新浪财经讯 由国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2012”年会于2012年3月17日-19日在北京钓鱼台举行。北师大中国收入分配研究院执行院长李实在演讲中表示，农民工的社会保障应该和城镇职工的社会保障应该分开独立出来，成为一个自身的独立的一个体系。此外在保障水平上，尽可能能够缩小农民工和城市职工保障水平的差别。最后一个，解决农民工的住房问题。

　　以下为演讲实录：

　　主持人司徒慕德：下面有请李实先生演讲。

　　李实：首先感谢主办方的邀请。关于中国社会保障的问题，我想讨论得很多，都已经作为一个很重要的议题，在学术界加以讨论，另外政府部门也给予了高度的重视。我今天要讲的问题，是一个学界在关注，但是政府部门还没有给予足够重视的问题，就是农民工社会保障的问题。我们知道农民工的人群的规模是在不断扩大，2011年，城市当中的农民工达到1.65亿，而且最近几年，它的规模还在一直增加，在未来，它的规模还是会增加。

　　对这样一个庞大的群体，他们的社会保障状况又是怎么样的呢？我看到一个最新的数据，去年做的一个调查数据，大家有五万个样本的一个调查数据，根据这样一个数据的情况，确实农民工的社会保障问题非常糟糕。所以为什么我要在这个会上，专门要提出这样一个问题，就想通过讨论这个问题，引起政府部门的一个足够的重视。

　　我们说到农民工社会保障的主要问题，大概有这样几个方面：第一个方面就是非常低的覆盖率。第二个，保障水平比较低。第三，农民工的负担，交费比较高。第四，因为农民工正好处在城乡不断转换当中，实际上城市和农村的社会保障是不严谨的。第五，社会保障，虽然农民工是经常从一个城市到另外一个城市，但是社会保障是没有跟着他们的人走着，所以具有不可替代性。

　　下面看看去年的最新数据，关于农民工社会保障的一些基本情况，所存在的问题到底是怎么样的。大概是五万多农民工调查的样本，覆盖全国三十个省市，大概有将近五百多个城市的调查，应该说覆盖面非常广的样本。

　　首先看看农民工在城市当中参加养老保险的比例，不到20%，去年的时候就不到20%，以前的数据，应该说在过去几年当中，这个变化非常小，也就是说在过去几年当中，农民工的社会保障问题没有根本的变化，也没有根本的进步。是不是这些农民工是在农民参加了我们现在所谓农村的新农保，因为新农保现在正在搞试点，去年扩展到40%的覆盖面。在农民工当中，有多少是参加了农村的新农保，也只有10%左右，大家可以看到。

　　接下来，他们在城镇当中参加医疗保险的比例也是非常低，总的来讲，不到20%，女性还稍微高一点，因为女性对健康比较敏感，但是这个比例还是相当低的。是不是农民工在农村当中，是不是参加了农村的新农合？数据表明，应该说大概60%以上的农民工，都参加了农村的新农合，当然这新农合和城市当中的医疗保险之间，它有一定的替代性，但是这个替代性，在一定程度上给农民工带来了很多的负担，很多的困难。

　　我们知道，在农村当中的新农合，报销比例完全是根据他在不同地方看病，有不同的报销比例，如果在当地看病的话，大部分地方可以报销70%左右，如果是在他所谓的附近的城市，或者指定医院看病，大概只能报销60%，或者50%，如果在其他省份，报销只有40%。也就是说这个保障的水平是比较低的。

　　另外，他对报销的时间有严格的规定，你在当地看病，今年以内就要报销，你要在外省看病，三个月以内你要报销。这样一种情况下，如果他在广东打工，比如他在湖南，可能近一点，如果他是在甘肃，可能很难三个月能够回一趟去报销。所以这样的话，实际上新农保对农民工来说的作用是非常小的。另外参加工伤保险的比例，我们知道农民工是工伤发生最高的群体，但是参加工伤保险的比例非常低，不到20%。

　　接下来就是失业保险，不到10%。因为农民工的流动性很强，很多人在流动过程当中，都会存在短期的失业问题。还有住房的问题，在城市有住房公积金制度，相当于是住房补贴，你自己缴纳一部分，单位给你缴纳同比例的这样一个住房公积金，这样的话，很多城市职工，实际上就有住房补贴，但是这个福利项目，对农民工来说，是没有的。大家可以看，可能只有1%和2%的农民工能够享受这样的待遇。

　　再一个，农民工享受这种社会保障的程度是和他的受教育水平是呈正比的，你受教育水平越高，你享受的程度也就越高，你被覆盖的可能性越大，你受教育程度越低，我们看很多初中文化以下的员工，他要比大专生，比高中生，这种被覆盖的可能性要小得多。也就是说，越是文化程度比较低的，越是非技术工人，越是需要社会保障的人群，我们的社会保障往往还不能够惠及这样的人群。

　　另外，关于医疗保险的情况也是一样的，你的文化程度越低，你被覆盖的程度越低。是不是这样的政策在全国是一样的？那就看看分省的数据，实际上各个地方是不一样的，一些农民工使用，农民工的一些大省，像广东、江苏、浙江这些省份，相对来说，他给农民工提供的社会保障要好于其他的省份。也就是说中央实际上没有一个非常具体的，或者统一的一些政策规定，对于各个省来说，按照这样一个规定去执行相关的农民工的社会保障。在这种情况下，实际上是各个省市完全根据自己的情况，来给农民工制定的不同的社会保障的政策，而且保障内容也不一样，收费的比例也不一样，这就存在着省与省之间有非常大的差别。

　　另外，这个政策本身，刚才提到的，实际上就对于农民工来说，他一部分要参加及农村的社会保障，又参加城市的，参加农村和城市，这之间是不协调的，有些农民工同时参加农村，又参加城市的，有些只有城市的，有些只有农村的，当然绝大部分是城市农村都没有，这个群体占到了70%以上。

　　另外，包括医疗保险，农村的新农合和城市医疗保险，情况同样的，绝大部分都是在农村，有50%以上是参加农村的，同样还有10%左右同时又参加农村又参加城市，对这样一个人群你很难理解，因为他报销只能在一个地方报销。面对这样一些问题，到底原因在什么地方？应该说根据我们城市的社会保障的这样一个制度框架来说，实际上它对农民工是不排斥的，我们的《新劳动合同法》实行以后，应该说城市用工单位，原则上都应该把农民工纳入到社会保险的范围，这是制度上有这个要求。

　　但实际的操作当中，就出现这么大的一个偏差，问题出在什么地方？问题就出在我们这个制度设计是不合理的，农民工本身他没有很强的动力，去参加这样一个城市当中的一些社会保险制度。另外，我们的用人单位，我们的企业也没有动力，去为农民工缴纳社会保险。所以这个制度本身实际上是不合理的。

　　所以在这样一种情况下，我们怎么去通过改变制度，能够使得农民工能够都纳入到这样的一个社会保障范围内，这是我们“十二五”规划当中要重点考虑的问题。所以大概有这样几个比较重要的建议：

　　第一，提高覆盖率，尽快能够实现全覆盖的问题。如果实现一个全覆盖，不是采取一个行政命令的办法，而是要采取让农民工有动力，有利益上的需要，来参加社会保障。同时，要给企业，要能够有他自身的动机，能够去参加为农民工交费。在这种情况下，我认为，一个，有一些地方的实践经验表明，你如果降低这样一个交费，对于很多的农民工，实际上他是愿意参加的，包括企业，他也是愿意参加的，这样的话，降低的交费，是不是可以通过政府补贴的办法来实现。现在比如说养老保险，企业缴20%，个人缴8%，要不要把农民工的8%降到5%，甚至3%，另外的三到五个百分点，由政府来交，现在的新农合实际上也在做相同的政策。

　　另外，我认为农民工的社会保障，如果要是能够做得更好的话，它应该和城镇职工的社会保障应该分开，它应该独立出来，成为一个自身的独立的一个体系。为什么呢？因为这个人群是比较特殊的，这个人群是到处流动的。我们的数据表明，一个农民工在一个城市最多三年，一个城市当中农民工的流动率是30%左右。而且在金融危机的情况下，流动性更高。所以这样的话，如果我们城镇当中的，包括养老保险，不能实现全国统筹的话，你就不能解决农民工的统筹问题，这样农民就需要一个独立的一个社会保障体系。而且这样一个比较独立的社会保障体系，在一定程度上，可以统一省与省之间的制度，这样的话，就可以使得农民工本身，在他不改变他的身份的情况下，他可以在全国的范围内，带着他的养老保险，或带着他的医疗保险，带着这种保险走。相当于他在银行存了一笔钱一样，他到哪里都可以把这个钱取出来用，这样的话，就可能需要这样一个独立的体系。

　　当然这种情况可能有人说，它可能会产生碎片化的问题，本来我们社会保障制度就是碎片化，在这样一个碎片化的情况下，把农民工单独列出来，又增加了碎片化的问题，我想这个碎片化，可能是现有的制度下，不得不采取的这样一个过渡性的形式。等到我们全国的养老保险实现了统筹的情况下，我想农民工的养老保险就可以和全国的养老保险进一步衔接起来。如果全国职工的养老保险统筹不衔接起来，农民工很难把他纳入到这样一个体系当中来。

　　另外，要考虑到如果他作为一个独立人，这个保险制度，就要考虑到他和他的相关的制度的衔接问题，什么衔接呢？可能很多农民工在城市干了一段时间，回到农村了，这样的话，他现有的城市当中给他建立的农民工的社会保障制度，和他农村的社会保障制度，怎么把它衔接起来？另外，他有可能以后就转入城市正式的职工，或者城市居民，就和城市的社会保障怎么衔接起来？当然这里有很多制度上的设计问题，但是我想这应该是作为一个很重要的一个政策选择。

　　最后，我们在保障水平上，尽可能能够缩小农民工和城市职工保障水平的差别，因为现在的保障水平差别是非常大的，应该缩小这个差距。缩小这个差距很重要的，可能政府要适当的给予农民工的社会保障能够提供更多的补贴或其他的一些政府贡献在里头。

　　最后一个，解决农民工的住房问题，因为我前面提到，很多农民工实际上没有享受到住房公积金，并不意味着说，这个住房公积金应该覆盖农民工，不是这个意思？我认为住房公积金应该改革，城镇当中的住房公积金，已经没有起到一个缩小收入差距的这样一个作用，实际上它在扩大收入差距？为什么？它是根据你的工资比例，企业或者用人单位给你缴纳一定的公积金。所以应该是改变这样一种制度，很多人实际上，特别是高收入人群，实际上他不需要这样的住房公积金，住房公积金应该把它聚焦在一些特别需要住房的这样一类人群上。另外对于农民工来说，更重要的，要给他提供一个所谓的保障房，特别是公租房，这是非常重要的。大概就这么多，谢谢大家！