电信宽带接入垄断争论未已 社科院报告早做论证

　　【财新网】(记者 龙雪晴)发改委对电信和联通发起“涉嫌宽带接入领域垄断”的调查之际，11月16日，中国科学院研究生院竞争法研究咨询中心在京召开“中国宽带接入市场竞争政策”研讨会，在将这一场纷争引向深层讨论。

　　早在去年年底，中国社科院信息化研究中心就曾出台一份名为《宽带瓶颈：战略性新兴产业的基础设施短板》的研究报告，详解了中国电信垄断行为及价格歧视，建议启动对中国电信的反垄断调查，并建议进行第五次电信拆分。

　　多位业内人士认为，中国电信和联通此次遭遇反垄断调查，与社科院信息化研究中心对电信领域垄断现象的持续关注研究及多篇直指垄断核心问题的深度调研报告之间，存在着直接关系。

　　该研究报告指称，当前互联网接入明显呈现出“双垄断”现状。目前，95%互联网国际出口宽带，90%宽带互联网接入用户，99%互联网内容服务商集中在中国电信、中国联通。强势运营商自身利用超低价格吸纳大型ICP，垄断接入用户，同时利用双轨价格控制弱势运营商和第三方增值服务商，损害了后者及其接入用户平等接入骨干网的权益。

　　报告援引CNNIC《第26次中国互联网络发展状况调查统计报告》描述国内宽带基本状况：从2004年起，中国宽带接入进入高速增长阶段，截至2010年6月，在使用有线(固网)接入互联网的群体中，宽带普及率达到98.1%，宽带网民规模为36381万。但中国对宽带用户数虽居全球首位，普及率却远低于世界平均水平，与此同时，宽带价格水平居高不下，直接影响了中国信息化的总水平。“造成这种情形主要是由于电信垄断，在其他国家开放的服务领域，中国宽带接入缺乏市场竞争，严重限制了服务水平的提高。”

　　发达国家在宽带发展的电信监管过程中，多采取网络中立原则，实行非对称管制，而在我国却形成了骨干网的非中立，骨干网垄断接入网，而使宽带拓展服务(相对发达国家)萎缩的格局。这主要是由于，十年来我国对互联网的监管思路一直是保护国有垄断企业，以入世、信息安全、扫黄打非为理由，抬高接入市场准入的门槛。1999年，国务院办公厅82号文件，将广电系统放置在互联网之外。拥有巨大有线接入线路的广电，没能成为竞争主体。尽管2008年反垄断法出台，国务院反垄断执法机构却分散在三个部委，对垄断国有企业的垄断行为监管失效。

　　“中国电信不仅处于垄断状态，而且有垄断行为。突出表现就是价格歧视。”报告指出，为了充分利用信息产业部的规定，维护垄断和支配地位，中国电信制定了远高于市场价格的结算标准，以此增加竞争对手的带宽接入成本，遏制竞争对手的宽带业务发展，从而最终稳固自身的宽带市场。其具体做法是，在实际操作中设立了“黑白名单”，予以差别定价。

　　中国电信将高带宽接入用户(45M以上)分为两类：一类是联通、铁通、移动3家基础运营商，以及教育网、长城宽带两家全国性单位，必须由中国电信集团直接受理业务。中信网络和广电机构所属单位这两家地域性单位，必须由中国电信集团审批后才可受理业务。除了上述用户外的其他用户属于第二类，中国电信省级公司可直接受理业务，但也要进行价格管控，避免为第一类用户提供转接。

　　由于中国电信给两类用户的待遇差异巨大，第一类用户的结算价格一般都高达100万元/G/月以上，第二类用户的结算价格则一般只有25万~42万元/G/月，在一些地区，二类客户向中国电信购买带宽的价格甚至低达10万元/G/月。由此造成互联网接入的双轨价差，弱势运营商包括广电网络，通过第三方ISP进行转接，目的在于绕过中国电信的价格门槛，寻求互联网接入的生存空间。

　　在网间结算费用上，中国电信与被联通兼并的网通集团规定，移动、铁通、老联通、广电等网络运营商的网间互连与结算标准由集团受理，地方公司无权过问，而第三方运营商的互联与结算标准权则下放到地方。在这一背景之下，电信与网通集团给弱势运营商制定了高额的网间结算价格标准，通常情况下这一价格是第三方运营商的几倍，从而有效的打击竞争对手。在中国电信打压下，2006年，中国联通(老)无奈关停全国两千多家网吧，数千万元投资打了水漂。

　　由于中国60%的宽带接入用户、65%的内容资源及主要的国际出口带宽都集中在中国电信手中，网间互联总流量中有83%流经中国电信网络，弱势运营商与中国电信的网间结算不可避免。

　　2010年8月上旬，中国电信要求其各省公司对其他运营商和互联单位等的穿透流量接入加以清理。迄今为止，已有联通、铁通、长城宽带、地方广电机构及民营互联网接入商遭受冲击。各方互联网接入面临空前临机。

　　所谓“穿透流量接入”是指由于互联网带宽存在规定价格与市场价格差价，一些公司从中国电信购买带宽后，转售给弱势运营商的行为，这条路径被称为“流量穿透”。

　　通过第三方迂回接入中国电信，是弱势运营商的普遍行为。互联网流量最大，用户最为集中的北京、上海、广东、浙江等省市，是流量穿透最密集的地方，成为中国电信此次清查和打击的重点区域。

　　报告认为，中国电信此次清理，存在价格歧视、差别待遇的问题。中国电信以同样的带宽产品，不同的客户对象采取了不同的价格，其目的是为了打击竞争对手，维护自己的垄断地位。“人们蓦然发现，电信改革打破了电信垄断，但没有打破互联网垄断，打破了话音管道垄断，但遗漏了数据管道垄断。”报告称，如果把基于话音联接的垄断称为一次垄断，那么基于数据的互联网接入就是二次垄断。

　　垄断带来的直接后果是，民营互联网企业利益以及消费者利益都受到了严重损害。社科院信息化研究中心研究报告数据显示，由于中国电信滥用市场支配地位，作为合作伙伴的接入服务商、数据服务商，包括中国电信下属公司电信三产业务也受到了影响。比如电信通鹏博士、网宿科技等上市企业以及正在申请境外上市的蓝汛科技，业务都受到影响。

　　中国电信清理穿透流量接入后，2010年8月12日至9月9日，仅广东铁通就爆发了37477件用户投诉，38443用户拒绝缴费，并已有28210用户面临退网。此外，中国电信滥用垄断造成的市场支配地位和支配权力，还会带来损害创新而有违公共利益的问题。

　　报告同时提出了具体的政策建议，包括建议行业主管部门和市场监督部门，立即责成中国电信暂停清理行动；及时调整网间结算的结构与政策，增加国家交换中心(NAP)点的互联带宽，降低政府网间结算价格；电信行业主管部门应明确互联网接入市场的开放政策，将“穿透流量”合法化，加快开放与竞争的步伐；建议国家反垄断法行政执法部门，与电信行业主管部门进一步沟通合作，启动对中国电信的反垄断调查。

　　最后，报告建议国家从长远考虑，进行第五次电信拆分。提出可参照英国电信集团2008年将数据中心业务进行分拆，出售给HP的成功做法，将中国电信、中国联通的数据中心业务分拆出来(目前拥有的近10万个数据中心机架，约60亿的年收入，占中国电信总收入2%以下)，整体上并入广电，与中国有线电视网络公司合并，组建国家广播电视网络集团公司。■