深度剖析电信联通反垄断调查：法律还是技术

　　11月9日，央视发布了电信、联通涉嫌宽带垄断被国家发改委调查的新闻，消息一出，舆论纷纷力挺发改委，认为中国反垄断法的利剑终于出鞘了。但是，《人民邮电报》、《通信产业报》随后点名反击央视，指出在有关部门还没有得出正式结论之前就发表有倾向性的报道，非常不专业。随后，新华社发表了调查性文章，提出了“神仙战”一说，认为无论发改委的调查结论如何都与普通消费者无关，纯粹是一场“神仙战”。对此，央视再次予以反驳，并引述电信政策专家高红冰的话，“电信、联通垄断事实确凿”。媒体之间如此针锋相对的大战，在新中国的新闻史上不敢说绝对没有，也是极为罕见。可以想见，人们对此事的兴趣被媒体之间的争论吊得越来越高。

　　也就是在这种背景下，中国科学院研究生院竞争法研究咨询中心16日举办了中国宽带接入市场竞争政策研讨会，会议集中了我国电信政策和反垄断法方面的顶级专家。与媒体之间打乱战不同的是，专家们的意见基本上一边倒，一致认为发改委这次反垄断调查立场坚定、证据确凿，更重要的是对中国的经济发展和法治建设意义重大，即使有个别不同的声音也显得有些势单力薄。

　　由于这次会议无论是在法律上，还是在技术上，都属于相对比较专业的问题，加之本版的特殊定位，对此次会议的报道，我们采用了记者观察的方式，试图从外行的角度对读者了解本次会议的内容提供一些帮助。

　　——编者

　　□　策划／撰写 本报记者 秦平

　　没有相关数据支撑证据吗

　　记者观察：毫无疑问，无论是从电信技术方面讲，还是从反垄断法律角度分析，本次针对电信、联通的调查都是一件非常专业的事情，可能几个专业名词，几个英文字母就能把大多数门外汉搞晕。但在这次会议上，无论是电信专家还是法律专家都在刻意地避免过分专业化。正如中国国际信息战略研究中心理事万平国所说的，把简单的问题复杂化，把法律的问题技术化是国际上诸多应对反垄断调查的企业惯用的伎俩。反其道而行之可能更有助于发现真相。电信政策专家、中国社会科学院研究生院信息化研究中心理事高红冰，在自我介绍时说他在电信行业工作过十年，后来自己还创办了企业，有过政府和企业的双重工作经验。作为会议的第一个发言人，在他10多分钟的发言中主要讲了当前中国宽带接入市场的基本结构，这里包括很多专业性问题。

　　他讲到中国电信行业的发展历史，从1989年中国电信第一次拆分开始，一直到2004年国务院批准九家互联单位，并将这九家互联单位分为公益性和经营性两种。经营性互联单位经过后来的重组最终形成了电信、联通和移动三家并存的格局。前两家为强势运营商，后一家为弱势运营商。

　　高红冰：有关市场份额的结构，去年统计数据显示，95%的互联网带宽都是在电信、联通两家骨干网，90%的宽带用户也都在电信、联通上，99%的内容服务商都在这个平台上，少量在铁通和移动。基本上市场形成了一个双寡头的垄断状况。从宽带用户接入处看，铁通占6%，广电占4%，联通占39%，电信占51%。国际出口，中国电信占2%，科技网占1%，移动占1%，电信占62%，联通占33%，这些内容都被捆绑在两个运营商的大网上，其他SP(Service　Provider)没有服务内容托管。小的SP自己没有独立网络，以及能够去做路由的基本条件。这些条件都不具备的时候，这些小SP不能独立作业，市场定位上它处于第三、第二角色。

　　从宽带竞争情况看，2011年1月到9月份，净增加2364.1万户，电话线快速向宽带转化，同时推出20兆、25兆带宽计划，各省都在建高速官网建设，在这些变化中，两个运营商都在唱主角。

　　复杂的问题人们看不懂吗

　　记者观察：从央视把发改委对电信联通的反垄断调查公之于众以后，各种论调甚嚣尘上，利益论、阴谋论、打架论，还有各种复杂的法律性、技术性问题混杂在一起，让旁观者感到很晕。人们说围观改变中国，可在这个问题上，很多围观者可能还不具备足够的围观能力。那么，问题真的有这么复杂吗？我们普通人真的无法看懂这场“神仙战”吗？

　　中国国际信息战略研究中心理事万平国列举了一系列国外企业在面对政府反垄断调查时惯用的手段。

　　万平国：从公共政策管理角度看，这个事件的性质就是一个垄断与反垄断、管理与反管理的性质。抓住本质之后，我们可以把任何其他多余的信息抛掉。发改委职责之一是反垄断，代替政府管理反垄断基本事件，这是问题的基本要义，离开这个谈其他的东西就全变了。

　　中国反垄断斗争历史很短，可从国外的相关经验来看，政府要搞垄断企业，垄断企业反过来也会搞政府，搞政府的手段主要有这样几种：第一，政府没有水平，没有能力管；第二，方法不对，没有法律、没有政策；第三，有私利，政府不干净；第四，政府没有管辖权，应该由法院管，这一下就会拖个半年、一年再启动；第五，打群架，在议会里争论，争个四五年的也有，最后只能不了了之；第六，组织小规模的群众抗议。这些都是西方发达国家在反垄断过程中出现过的各种各样的怪现象。

　　一些基本的套路也是如此，转移矛盾，提出和民众无关，一下子把你送到云里去了；危害了国家利益，股票下跌，国有资产受损；不停地吵，吵不清楚就没有结论，最后政府只能息事宁人；还有就是干脆撂挑子，激化矛盾。当然也有最好的一种解决方法，那就是最小损失法，先快向政府妥协，因为一直拖下去对企业也是致命的，过几个月等大家都想明白了，这对企业将是一场灾难。

　　反垄断只拣软的捏吗

　　记者观察：《人民邮电报》在其驳斥央视的文章中提到，中国的垄断难道只是电信和联通吗？最大的垄断企业就是“两桶油”，为什么反垄断调查只针对电信企业？是不是一场阴谋？其实，不只是电信行业内的报纸有此一问，一些当时在会议现场的媒体记者也提出了同样的问题，认为发改委的这一“歧视”性对待让人感到很失望，那么，发改委是只捡软的捏吗？

　　万平国：“两桶油”是不是垄断？我也认为是垄断，但是“两桶油”属于政府定价行业，也就是政府价格管制，由发改委批准价格，充分考虑各方面情形，即使是垄断，发改委也有机制纠正，所以不属于反垄断法管辖的范围。而电信企业是自主定价行业，也就是竞争市场，由自己选择定价，所以接受定价的管制，属于反垄断法的管辖范围。我看到网上有一个微博(http://weibo.com)，“两桶油都没有管，为什么管我们”。这个想法也不对，警察执法，抓住小偷，小偷说，为什么抓我，有一个大偷在那儿，这个逻辑不成立，执法不分先后，成熟一个解决一个。不能因为大的不处理，所以小的也不能处理。这个错误言论，流传很广，有必要校正一下。

　　记者观察：发改委对电信、联通的反垄断调查是否是突发奇想呢？在会议现场，北京大学盛杰民教授爆了个料。

　　盛杰民：发改委处理这个问题不是突发奇想，它的筹备时间很长，作为反垄断法方面的学者，今年夏天的时候我被发改委请去开过一次会，事先没有告诉我们是什么内容，在会上一听到是这个内容，觉得很不得了，情绪很激动，很兴奋。以前人们总说反垄断法不敢反大垄断，只敢反一些跨国企业，对国企这样的国家宝贝不舍得用，现在反垄断法终于要一试身手了。今年10月份，发改委又召集大家开了个会，这时候大家都很平静，参加会议的电信从业者、电信、法律方面的专家统统一边倒，对这个问题都是持支持的态度。提出的方法是不要在技术枝节上纠缠，只要大方向明确就好。不要拿外国数据说话，要拿中国数据、中国法律来说话。而且在事实的认定上，我觉得比发改委找我们开会还要早一些，当时我看到他们做的材料真的是花了很大工夫，在相关市场认定上，做得非常精细；在市场支配地位的推定上，也是做得非常精细。价格歧视、价格垄断，排除现实竞争对手的行为非常明显。说老实话，我当时还将了发改委的有关领导一军，说这个事很难做下去。但事实证明，发改委在这方面的决心是很大的。在这个事情上我觉得阴谋论不存在，事实上，这不是阴谋而是阳谋，发改委早就找这两家企业谈过话，他们的态度非常强硬，不承认存在垄断问题。事实上，发改委是做了长期的适用法律的研究，对事实认定、案情分析上，已经做了非常认真的工作以后，才通过央视把事情报出来。这是很正常的一个执法机关的执法行为。

　　通报给媒体有错吗

　　记者观察：在有关电信联通反垄断调查的媒体争论中，出现最多、也最容易引起人们“同情”的一个理由是“发改委在未征求相关部门和企业的意见之前，通过央视披露了反垄断调查情况。”媒体称，整个调查过程本来是严格保密的，相关企业的员工甚至被要求在谈话记录上签名确认，“就像接受警方询问一样。”因此，报道一出，相关部委除了感到吃惊，还有些尴尬。而在海外上市的中国电信和中国联通股价也经历了惊心动魄的暴跌和一系列诡异的变化，目前尚不能排除国际资本市场大鳄闻到血腥味而杀入的可能性。中国消费者协会法律顾问邱宝昌认为，发改委在调查结论未出的情况下，就在全国影响力巨大的媒体上公布此事的做法“欠慎重”，涉嫌违反了反垄断法的相关规定。“是否垄断，要用事实、证据说话。在没有得出企业垄断的正式结论之前，不宜公布，否则对企业不公平，对社会造成的影响也难以扭转。只有在实体和程序上都合法合规，符合实际，企业才能心服口服，政府才有公信力。”

　　但是在当天的会议上，这个观点遭到了与会者的一致反对，中国社会科学院国际法研究所国际经济法室副主任、副研究员刘敬东直接发问，立案信息公布怎么成了问题，每个立案信息都要公布。而且涉及别国的案件会通知所在国政府。中国也是一样，法院天天在大屏幕上公布案件信息，什么案件，哪天开庭等等，只不过媒体不关心这些小事情罢了。我不太懂，在反垄断领域立案信息的公布是一个问题吗？反倾销、反补贴案调查一公布，被反倾销调查对象的价格马上上来。能说因为商务部发布立案信息就造成企业损失了吗？我觉得没有道理。甚至邱宝昌律师在现场也没有就这个问题提出不同的意见。

　　盛杰民：关于反垄断调查过程中是否可以向媒体公布的问题，我认为在法律上完全允许，因为反垄断法执法是非常人性化的执法，第一要告诉你，找你谈话，另外会公布一些材料，这一点发改委是做过了的。在这个过程中有两种态度，一个是负隅顽抗，一个是承诺，反垄断法有一条作出承诺的规定。据我所知，发改委已经给他们制定了整改措施，怎么改都指出了，假如电信、联通按照整改措施整改了，发改委作为执法机构，根据反垄断法的规定可以终止调查，所以我觉得罚款不一定是目的，假如企业大事化小、小事化了，作出了承诺，互联互通，取消价格歧视，取消垄断价格，这也是反垄断法的胜利，不一定非要罚几百亿才痛快。当然也有人说，企业已经侵权了，被侵权人可以通过法院诉讼，通过司法获得赔偿。但发改委不一定非得通过罚款才能达到目的，作出承诺也可以。

　　有人提出来，这么做是不是代表什么，我觉得发改委在这个问题上，不是代表哪个部门，而是作为一个执法机构，代表了公众利益，代表了国家权力。

　　真是一场“神仙战”吗

　　记者观察：“神仙战”的提法是在整个媒体大战过程中最有趣的一个提法。有媒体指出，此次发改委反垄断调查针对的是互联网服务提供商(ISP)的专线接入市场的垄断问题。也就是说，无论发改委反垄断调查最终结论如何，都与普通用户的宽带价格没有关系。这一说法似乎要把一向有分量的民意排除在外，把这场战争的当事双方架到半空中去，事实上，此种说法一出就让很多网民觉得不爽。与会学者都认为这种说法很荒唐。在这个问题上，专家们提到了摩尔定律，所谓摩尔定律是指由英特尔(Intel)创始人之一戈登·摩尔(Gordon　Moore)提出来的。其内容为：当价格不变时，集成电路上可容纳的晶体管数目，约每隔18个月便会增加一倍，性能也将提升一倍。换言之，每一美元所能买到的电脑性能，将每隔18个月翻两倍以上。这一定律揭示了信息技术进步的速度。这个定律同时也说明了一个普遍的规律，即技术提升越快，人们为同等技术所支付的价格应该越低。也就是说，没有垄断的话，根据摩尔定律我们每个消费者可以用更低的价格，获得更好的服务。

　　侯自强(电信专家、中国科学院教授)：我这儿有一组数字，最近十年国际穿透价格，每年下降平均百分之四五十，比摩尔定律还厉害，摩尔定律两年下降50%，宽带穿透价格不等，有50%、60%，还有百分之百。中国穿透价格2007年较乐观，距今快五年了，美国降了十倍，我们没动。为什么维持这个局面？政府定的价格，政府定的是上限价，定了上限价，然后政府就不管了，当年信息产业部，现在工信部，就把这个事给忘了，不动了，这两家垄断市场，价格老这么高。这就是根儿。整个宽带市场要繁荣，就要建立在摩尔定律上。每年降百分之三十到五十，只有形成这个机制，才有可能促进宽带繁荣。整个宽带市场要繁荣，就要建立在摩尔定律上。

　　邱宝昌：从维护消费者利益、维护公众利益，保护市场公平秩序，提高经济运营效率这个角度，应该坚定地支持国家的反垄断执法机构对涉嫌垄断行为的经营者调查、处理。我们现在很多法律都是有行政处罚，没有民事赔偿，很多损害消费者利益、公众利益，很难获赔。反垄断法第50条规定，实施垄断行为给他人造成损失依法要承担民事责任，这条规定非常明确，怎么对接，最高人民法院公布了相关司法解释的草案，但是现在没有出台，所以也是博弈，希望配套措施能出台。企业在相同、相近的时间内对价格变化是相同和相近的，这就是垄断。是垄断行为都会给消费者的利益带来损失。

　　反垄断仅是一次调查吗

　　记者观察：对于电信、联通是否垄断，因为需要数据和证据的支持，法律专家们对此表现出了克制的态度。作为反垄断法方面的权威专家，中国科学院竞争法研究咨询中心主任王晓晔教授提出，反垄断法中的垄断概念和经济学上的不一样，单从反垄断法的角度看，并不是指市场独占。反垄断法中的垄断本质上是指限制，不管是不是垄断性企业，只要排除竞争或者竞争性企业，限制了其他企业竞争，如果后果非常严重，就可能违反反垄断法。王晓晔教授还提到，反垄断执法机关在调查、取证方面可以有很多方式，即使企业不配合，反垄断执法机关也是可以取得这方面的数据，要界定它的市场份额，或者考虑界定它是不是占市场支配地位的企业，这方面不用等有没有机关、国家政府部门公布这方面的数据，这个问题比较容易做出来。

　　而与电信专家不同的是，反垄断法律专家所看重的是反垄断法利剑出鞘为中国的法治建设和经济建设所带来的重大意义。甚至不惜给予了众多溢美之词。

　　盛杰民：这次调查的意义真的太重大了。本来人们已经开始对这部法律失去信心了。作为搞反垄断法研究的学者，我知道这是非常正常的现象。老百姓开始觉得反垄断法是一个花瓶，甚至认为反垄断法只会对跨国公司或者对小企业使用，近年颁布的一些经典案例，我看了都觉得没有多大意思。现在终于把剑挥向国有大企业，树立了良好的中国法律形象，特别是对反垄断法第七条“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业”保护原则作了一个很好的诠释。对于推进中国反垄断法的实施和普及竞争文化意义重大。

　　杨东(中国人民大学副教授)：我想首先要认清当前发改委对电信、联通提出反垄断调查的国际国内大背景。国际上，欧洲债务危机越演越烈；国内国进民退的趋势越来越明显，中小企业的生存环境日益恶化，温州民营企业主跑路释放了一个很不好的信号。这些都说明，限制自由竞争必然重创中国经济。前几天，温家宝总理召开全国电视电话会议，提出行政审批环节太多、太滥，要对限制竞争的行政干预行为进行彻底的清理，让市场恢复到充分自主竞争的状态。我相信党和国家的高层已经敏锐地意识到，中国经济发展中限制市场自由竞争的问题已日益严重。如果我们再不倡导一种竞争文化、竞争秩序、再不对国有企业有所制约，对经济发展的伤害是很严重的。

　　刘敬东：从WTO中美双反案(反倾销、反补贴)看，虽然中国胜诉了，但是法律隐患太大。银行直接被认为是公共机构，国有企业虽然没有被认定为公共机构，只不过说明美国调查机关在证据上没找到，实际上这些证据非常好找。如果这方面不采取一定措施，拿到市场经济地位也没有用，因为你的国有企业就是一个公共机构，你的产品，你的服务就是补贴，这样的话，欧盟和美国会用这些法律再搞你。因此，我们的国有企业要是再不改革，一旦一个国有企业，被国外看成公共机构、政府一个部门，其他国有企业在国外财产非常可能承担连带责任，国有企业改革已经到了非往前走不可的时候了。

　　杨培芳(中国信息经济学会理事长)：信息化有三个浪潮，第一个浪潮是打电话、发E-mail；第二个浪潮是媒体阶段；第三个浪潮是物联网、云技术时代。最近我们做了课题，是有关提升国家信息生产力的，我们要赶紧抓住这个契机，通过互联网不仅仅要解决交流、媒体问题，还要解决第三个浪潮的问题，那就是全国各行各业都需要在新的宽带网络平台上，延伸产业链，提高现代服务业的水平，使得我们国家很多久拖不决的问题，如产业结构、能源污染问题得到彻底的解决，事实上，通过互联网新技术这些都是可以做到的。所以，大力发展宽带是非常重要的契机，可以有效调整不适合新型生产力的生产关系，甚至意识形态。发改委针对电信联通的反垄断调查已不仅仅局限于一个案件的意义了，它可能涉及到解放生产力的大问题。