□杨伟民 (作者为国家发展和改革委员会秘书长)

　　主体功能区战略的国家层面规划已经完成，还需要完成省级主体功能区规划，落实相关政策

　　作为一项关乎中华民族永续发展的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)提出了实施主体功能区战略的指导思想、国土空间开发的新理念、原则、主要目标和战略任务，主体功能区的内涵、类别，提出了国家层面主体功能区的大致范围，限制开发的重点生态功能区和禁止开发区的地区，以及区域政策、绩效考核评价等，《规划》的最终实施，将为构建高效、协调、可持续的美好家园，奠定如磐之基。

　　当前，国家发改委在抓紧衔接确认省级主体功能区规划，联合或督促有关部门尽快制定更加细致的、可操作的政策。这无疑需要各部门、各个省区市的思想共识和群策群力。

　　中国经济的“缩小尺度症”

　　多年来的工作经历和基层调研，让我对中国经济的协调发展和可持续发展非常忧心。耳闻目睹的几乎都是加快发展、跨越式发展，而其发展的内涵就是壮大GDP。增加GDP固然重要，但是，不合理的开发，则可能削弱我国经济可持续发展的能力。

　　长期以来，我们在发展经济中，缺乏主体功能区分，对宝贵的国土空间盲目开发、过度开发、无序开发、分散开发。问题在于，我们以东中西和东北四大板块为空间单元的区域发展总体战略，若缩小尺度，以省为单元，有些事情就错了；以县(市)为单位，很多事情就错了；以乡镇为单元，可能所有事情都错了。好的战略若不落实到具体空间，真理就会容易变成谬误。

　　而当前的症结正在于，试图以县级行政区为单元解决所有问题。当前，经批准的国家和省级各类开发区就有1568个，总面积9949平方公里。全国2860个县级行政区中有1049个设有一个以上的开发区，而这，开发的结果必然是分散的。

　　在一个个的“小尺度”区域下，中国几乎每一个地方都在追求GDP数字的提高。

　　在肆意开发下，生态系统整体功能退化，越来越多的国土成为不适宜人居的空间。就全国范围来看，目前，沙化土地已达174万平方公里，石漠化面积12.96万平方公里。地下水降落漏斗240个，其中浅层115个，深层125个，岩溶型的15个。20世纪50年代以来湖泊总面积减少近2万平方公里，减少了五分之一；黑龙江三江平原原有沼泽已失去八成；“千湖之省”湖北的湖泊减少了三分之二；鄱阳湖由过去的5100平方公里减少到目前的2900平方公里

　　环境污染愈发严重。很多城市空气质量超标，新增二氧化碳急剧增加，全国陆地国土空间中11%的面积二氧化硫、化学需氧量、氨氮极度超载，环境污染已成为影响人民健康和社会稳定的重要因素。

　　耕地面积减少过多过快，原因之一是土地城市化的速度太快，大大快于人口城市化的速度。2008年，城镇建成区面积是2001年的1.5倍，但是，城镇人口为2001年的1.26倍。应该说，在城市化进程中，城镇建成区面积扩大是必然的，但大大超过城镇人口增长则是不正常的，这意味着土地开发的集约度在降低，导致城市建成区人口密度由上世纪80年代初期的每平方公里1.9万人降到目前的0.9万人。

　　生态系统的破坏、环境的污染、耕地面积的减少，究其根本，是缺乏空间均衡的理念和空间均衡的调控原则。要从根源上解决一些深层问题，就必须统筹考虑资源环境、人口、经济三者之间的关系。空间均衡，是主体功能区战略提出的理论背景。一个国家的国土，不能都是生长GDP的地方，现代化不是一国的国土都变成高楼林立的城市化地区。

　　不仅如此，主体功能区战略的提出，也是由我国“人多地少空间窄”的基本国情所决定的。我国虽然有960万平方公里的陆地国土面积，但是，平原仅115万平方公里，人均平原面积更是只有860平方米；拥有937万平方公里国土面积的美国，平原面积有385万平方公里，人均平原面积更是高达12500平方米。

　　从更长远的历史感看，空间方面的挑战更加严峻。随着人民生活不断改善，要满足居民生活的空间需求；城镇化水平的不断提高，要满足城市建设的空间需求；基础设施的不断完善，要满足基础设施建设的空间需求；经济增长趋于多极化，要满足中西部地区的建设空间需求；水资源供求矛盾日益突出，要满足水源涵养的空间需求；全球气候变化影响不断加剧，要求保护和扩大绿色生态空间，等等。

　　由上述种种出发，在实施区域发展总体战略的同时，必须实施主体功能区战略。

　　正解主体功能区

　　我国区域发展不协调的问题，主要不是地区之间经济总量的不平衡，也不是地区之间经济增长速度的不平衡，而是地区之间城乡居民收入的差距过大，地区之间公共服务的差距过大。

　　因此，在城市化地区，要发展经济、提供就业岗位、吸收人口居住，提供财政转移支付的税源；而在农产品主产区和重点生态功能区，则要“三管齐下”解决当地人民生活水平与城市化地区大体相等的问题：

　　一是“扩大分子”，发展农产品、生态产品以及其他资源环境可承载的产品；二是“减少分母”，促进人口转移到城市化地区，提高人均拥有资源的水平；三是“增加转移”，建立财政支出与人口关联的财政体制，增加中央和省级财政对农产品主产区、重点生态功能区以及其他特殊困难地区的均衡性转移支付规模。

　　就空间结构来看，我国空间结构呈“三多三少”特征。就农业空间与生态空间来看，表现为生产空间偏多、生态空间偏少，过度开荒和扩大养殖面积等侵占了生态空间；就城市空间来看，工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。我国独立工矿空间多达4.15万平方公里，城市建设空间中还有8035平方公里的工业生产空间，加上近万平方公里的开发区，工业用地至少在5万平方公里，而城镇空间中用于居住的空间仅为1.2万平方公里；就城乡之间的生活空间来看，农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。

　　一方面，人类有对农产品、工业品和服务产品的需求，另一方面，人类也需求清新空气、清洁水源、宜人气候。在空间总量有限的现实下，必须认识到，生态产品也是产品，只有这样才能解决生态地区的发展权问题，才能解决“生态补偿”的理论依据问题。要认识到，生态地区保护和修复生态，就是落实科学发展观，落实发展是第一要务。过去的“狩猎”是发展，今天的“守猎”也是发展。

　　当前，不少人对主体功能区的认识仍欠准确。正确理解主体功能区，须把握好四个关键词：

　　主体——就是不排斥其他功能或辅助功能，农产品主产区也可以适当发展农产品加工等产业，重点生态功能区也可以适当开采矿产资源，禁止开发区的非核心区也可以适当放牧或旅游；也就是说，并不排斥特定的“点”的其他主体功能的开发。

　　功能——经优化或重点进行城市化开发和工业化开发就形成了城市化地区，其主体功能就是发展经济、提供就业、集聚人口，从城市化形态来看，就是城市群。经限制或禁止进行大规模、高强度的工业化城市化开发后，就形成了以提供农产品或生态产品为主体功能的农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区是从结果定义的，优化、重点、限制、禁止是从过程定义，针对开发中的问题提出的，针对性更强。

　　空间——主体功能区是从较大空间尺度出发的，除了禁止开发区域以外，一个主体功能区都是以“万”平方公里为尺度的，一般包括几个或十几个县级行政单位。

　　开发——优化、重点、限制和禁止是针对大规模高强度工业化和城市化开发的程度而言的、是相对的，不是绝对地不开发，也不是限制禁止农业开发、旅游开发。相对于重点开发区域，有些区域开发强度已经很高，所以要优化；相对于限制开发的生态功能区，禁止开发区域的生态更重要、更独特、更具有唯一性，所以要禁止开发等等。

　　构建全覆盖的空间规划体系

　　主体功能区战略的实施，主要包括编规划、定政策和抓落实三大任务。在空间结构快速变动的时代，编规划、定政策、抓落实三项任务必须交叉同步进行，我们没有时间等到所有问题都认识清楚了、都统一认识了、所有政策都制定出来了再去实施这一战略。

　　当前，国家层面的规划已经完成，但还不是一个完全可以直接操作的规划。由于我国各地差异性较大，国家层面难以照顾到各省、自治区、直辖市的不同情况。同时为了分清事权，发挥中央和地方两个积极性，也应该在中央和省级两个层面共同推进。

　　省级规划的主要任务是明确本辖区国家确定的城市化地区、农产品主产区的具体范围，以及国家规划未涉及地域的主体功能及其定位。省级规划完成后，两个层面的规划将实现陆地国土空间的全覆盖。

　　按照实施主体功能区战略的要求，还要编制区域规划，其对象就是每一个主体功能区，主要包括城市化地区和重点生态功能区。区域规划不同于发展规划，应是跨行政区的空间性规划，主要功能是解决行政区难以协调的基础设施的布局，区域内各类功能区的“红线”，明确区域空间开发的框架，把区域内的经济中心、城镇体系布局、产业聚集区、基础设施网络、绿地(农田、水面、林地)、自然保护区、待开发的保留地区等落实到空间。区域规划划定的“红线”是城市规划、土地规划等的依据。

　　在市县两级行政区，由于空间尺度较小，且多数市县均质性较强，不必再划定主体功能区，其空间规划主要是落实国家和省级主体功能区规划对本市县的主体功能定位。需要说明的是，市县空间规划应该划定更具体的功能区，明确城镇、农村居民点等生活空间，农业、工业等生产空间，林地、水系、湿地等生态空间，明确辖区山水林田路和城市的界限，各功能区的定位、发展方向、管制原则。而且，要根据规划，管制开发强度，规范开发秩序，把握开发时序。

　　由此，国家和省级主体功能区、区域规划、市县空间规划再加上城市规划、乡镇规划将构成覆盖全部国土、上下衔接、各有侧重的空间规划体系，并作为各类开发活动的基本依据和管理依据。

　　

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