早报特约评论员 傅蔚冈

　　土地市场又传来不和谐的声音。据《人民日报》报道，自2004年以来，中国各地共建设了400多个高尔夫球场，但绝大多数高尔夫球场都没有获得高尔夫球场经营许可。因为从2004年起，国家陆续下达了近10个针对高尔夫球场建设的禁令。为何这些高尔夫球场能够在禁令下获准立项和营业？

　　地方政府热衷高尔夫球场建设，理由不外乎以下几点。首先，随着民众生活水平提高，富裕阶层涌现，高尔夫运动越来越普及，需求上升客观上需要更多高尔夫球场；其次是通过高尔夫球场建设可带动房地产项目开发，地方政府基于土地财政之故，对高尔夫球场之类高尚配套热衷不已。

　　这一切都源于2004年国务院办公厅下发了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》。这则通知认为“一些地方高尔夫球场建设过多过滥，占用大量土地；有的违反规定非法征占农民集体土地，擅自占用耕地，严重损害了国家和农民利益；有的借建高尔夫球场名义，变相搞房地产开发”等问题，并要求“自本通知印发之日起至有关新的政策规定出台前，地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目”。但7年过去，国务院没出台新的相关通知，地方上的球场却建设依旧。

　　公众会把矛头对准开发商和地方政府。是的，由于地方政府和不少开发商之间的利益输送，才使这400多个高尔夫球场在未获国家发改委审批的情况下得以立项、运营。但高尔夫球场的违规建设并非个别地方的孤案。全国各地高尔夫球场建设如火如荼，而禁令却一直未改，恐怕需要反思的是对高尔夫球场建设的规范问题。

　　毫无疑问，过去的高尔夫球场建设中存在诸多问题，如过多占用土地、土地补偿款不到位及变相搞房地产开发等。但这些都不应成为禁止高尔夫球场建设的理由。单纯禁止只是在法律层面回避，并不能杜绝上述顽疾。如果禁令继续，问题也还会在现实中积累和发酵。

　　必须指出，高尔夫球场建设中出现的种种问题，如“建设过多过滥，占用大量土地”、“非法征占农民集体土地，擅自占用耕地，严重损害了国家和农民利益”等，广泛出现在快速城市化的当代中国。到各地新城区走访，我们会发现宽阔的马路、巨大的广场和稀少的人流……在这些新城区建设中，过多占用土地的情况或多或少存在。地方政府因土地财政之故，往往和开发商进行利益输送；地方政府为招商引资，几乎以零地价方式吸引特大型企业，而给农民的补偿款却极低。国务院也经常为此下文，要求各地保护农民利益。

　　但问题是，国务院下发的文件，往往得不到地方政府执行，保护农民权益往往成为一纸空文。在我们看来，这是因为当前以数量控制为目的的土地保护方式已严重不适应当前城市化进程。由于土地价格的二元制，地方政府出于利益考量，会有更大的激励来低价征收土地，进而从事高尔夫球场建设等各种土地开发。而耕地保护、农民权益保护，到最后还得不到解决。

　　如何避免？一个可行办法是将目前以“数量控制”为主体的土地管理体系过渡到以“价格调整”为基础的土地市场，通过价格形成土地的各种用途。在这个体系下，也会有各种规划，这时的规划往往和环境保护等联系在一起。一个可供借鉴的经验是，香港城市规划委员会近10年来没有接到过标准高尔夫球场的规划申请，为何？因为香港土地价格很高，极少有私人愿意把土地用来建设球场。

　　其实，这是中国城市化进程中必须正视的问题：如果不能形成一个以价格为基础的土地市场，那么各种土地资源浪费现象还将继续下去。高尔夫球场建设只是问题的一个缩影而已。

　　(作者系上海金融与法律研究院研究员)