血燕事件击中中国食品监管软肋

 

　　宋华琳 

　　8月15日，浙江省工商局网站发布信息称，在针对流通领域的食品质量抽检中，发现血燕产品普遍存在亚硝酸盐含量严重超标问题，问题血燕主要来自马来西亚。多家企业则辩称，燕窝产品并无国家标准，因此表示不认同浙江省工商的抽检结论。

　　这折射出我国食品安全标准方面法律制度的诸多问题。在法治国家，食品安全标准作为重要的食品安全监管工具，不仅是生产经营者必须遵守的准则，也是监管部门日常监管的重要依据，更为消费者识别食品质量提供了具体的导引。

　　据我国《标准化法》第7条的规定，保障人体健康，人身、财产安全的标准是强制性标准。《食品安全法》第18条规定，制定食品安全标准“应当以保障公众身体健康为宗旨”。《食品安全法》第21条、第22条授权卫生部制定食品安全国家标准，将已有强制执行的标准予以整合。

　　燕窝国家标准的缺失，是我国食品安全标准法律制度运行的一个现实缩影。《食品安全法》自2009年6月1日起施行，尽管其第23条第2款规定，制定食品安全国家标准，应依据食品安全风险评估结果，参考相关国际标准和国际食品安全风险评估结果。但现实中，食品安全标准制定的主导权是2009年后才依法由国家质检总局转移到卫生部的。

　　两年来，卫生部门逐步加强和相关科研机构、院校、专家学者的联系，于2009年12月8日成立了由来自医学、农业、质检、环境等方面的42名专家组成的首届国家食品安全风险评估专家委员会，2010年1月20日成立了第一届食品安全国家标准评审委员会。我国食品安全方面国家标准法律体系只能说是初具雏形，其健全和完善或许是“溯洄从之，道阻且长”。

　　目前我国食品安全方面国家标准法律体系面临的主要问题包括：第一，食品安全风险评估工作基础薄弱，欠缺完备的食品安全风险检测和食品安全风险评估体系与数据，影响了食品安全标准制定的科学性和及时性；第二，食品安全标准制定过程仍由行政部门及所属事业单位主导，《食品安全法》第23条规定的专家咨询和公众参与机制仍有待进一步落实；第三，食品安全标准工作的研究力量薄弱，机构、人员与经费严重不足。这些都制约了我国食品安全标准的及时制定，加剧了标准空白、缺失的现象。

　　现实中，有的产品整体无标准可依，有的产品标准中缺少对必要项目检测要求、检测条件的具体规定。由此，我们也可以理解燕窝国家标准的缺失。

　　但不能因燕窝国家标准的缺失，就否认血燕产品中亚硝酸盐超标的违法性。《食品安全法》第46条规定，“食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂”。卫生部于2011年6月20日颁布的《食品安全国家标准·食品添加剂使用标准》(GB2760-2011)，规定了作为食品添加剂的亚硝酸盐的最高含量。血燕产品中亚硝酸盐严重超标，至少违反了《食品安全法》第46条，性质上属于食品生产者“使用不符合食品安全标准”的食品添加剂。

　　此次血燕事件反映出我国食品监管领域的部分漏洞。燕窝究竟是普通食品、中药材，还是保健食品？《食品安全法》第51条规定，“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管”，“具体管理办法由国务院规定”。但《保健食品监督管理条例》至今仍是“只闻楼梯响，不见人下来”。而就何为“特定保健功能”，保健食品的范围与边界，以及相应的监管主体和法律条文适用，都存在不小争议。《保健食品监督管理条例》的尽快出台，保健食品监管制度的建构，保健食品监管能力的强化，都是当务之急。

　　此外，此次血燕事件中大部分超标产品来自马来西亚。经济、市场、产品和贸易的全球化，使人类的活动超出了国家的范围。我国的进口食品监管一方面应恪守《食品安全法》第62、63条的规定，确保进口食品符合我国食品安全国家标准；在无食品安全国家标准时，应切实做到对进口商提交的安全性评估材料进行审查。此外也应引入监管全球化的理念，密切关注境外发生的食品安全事件，加强对国外食品监管、食品科学和食品标准动态的跟踪，强化同相关境外食品安全监管机构、国际组织的交流与合作，通过监管协作降低进口食品的风险。

　　此次血燕事件是近来我国诸多食品安全事件中的一件，折射出法律实施、监管能力、监管标准等多方面的问题。今天，只有通过全球监管协作，引入风险治理理念，政府、企业、行业协会、社会团体、新闻媒体、专家学者协力，通过食品安全治理网络的构建和多种规制工具的综合运用，才有可能降低食品安全风险，避免类似事件再次发生。

　　(作者系南开大学法学院副教授、中国法学会食品安全法治研究中心研究员)