王卫国：取消土地供应双轨制也不能消除腐败

　　取消土地供应双轨制不能消除腐败

　　土地行政权力配置不合理、权力过分集中、缺乏制衡与监控，是导致土地行政腐败以及土地违法案件发生的关键原因之一

　　法治周末记者 孟伟阳

　　11月9日，经最高人民法院核准并下达死刑执行命令，辽宁省抚顺市女贪官罗亚平在沈阳被执行死刑。

　　落马前，这位女贪官担任抚顺市顺城区国土资源局局长。

　　2004年七八月至2007年6月间，罗亚平利用职务便利，非法占有款物3239万余元。另有3255万余元的财产不能说明合法来源。

　　这名科级干部最高可能涉贪6000多万元，其要害点在于罗亚平可以在有偿出让和无偿划拨两种规则中不当切换。

　　“在双轨制的土地供应领域，不管是有偿出让还是无偿划拨，都存在太多违法乱纪行为。”中国政法大学民商经济法学院院长王卫国向《法治周末》记者表示。

　　今年9月底，国土资源部释放逐步取消土地供应双轨制的信号。不过，王卫国认为，即使土地供应双轨制终结，也不能消除腐败现象。

　　划拨土地产生“土地奶奶”

　　“把我放了，给你600万元。”4年前，罗亚平的这句话让时任辽宁省抚顺市的纪委书记顿时目瞪口呆。2007年7月中旬，抚顺市纪委开始调查罗亚平。

　　见纪委书记没有出声，罗亚平又说：“要不，你开个价，多少都行。你今天放了我，我明天就把钱给你送过去。”

　　正是罗亚平的言行，让当地纪委开始深查该案。罗亚平案随后上报至辽宁省纪委，最后惊动了中央。

　　“双规”之前的罗亚平，还只是一个科级干部———抚顺市国土资源局顺城分局局长，但她掌握着土地资源管理审批权，特别是在我国目前的土地供应双轨制下，土地可以通过政府无偿划拨取得，划拨的土地，转手就是巨额财富。

　　王卫国向《法治周末》记者介绍说：改革开放前，我国的土地使用制度是无偿、无限期、无流动的行政划拨使用制度。我国城市国有土地供应基本上是以划拨为主导。

　　改革开放以后，国有土地有偿出让逐渐成为重要的土地供应方式。

　　在双轨制的土地供应领域，罗亚平这些人既成了请托人重点行贿的对象，也是贪污挪用、失职渎职等职务犯罪多发的重点部位。

　　2009年1月20日，沈阳市中级法院第一次开庭审理罗亚平案。

　　面对公诉机关的指控，罗亚平一一反驳：“我不是贪污，是借钱！”

　　在庭审中，罗亚平否认了公诉机关的全部指控。此后，罗亚平的辩护律师换了两任，法庭曾三次开庭审理此案。

　　2010年12月20日，沈阳市中级法院对罗亚平案作出一审判决。

　　开庭之前，法庭门口围满了参加旁听的人。法庭大门刚刚打开，大家就开始向里面挤，很快，旁听席就被坐得满满当当，庭上的法警数量也比平日多了。

　　罗亚平走入法庭时，脸上没有任何表情。站在法庭中央后，她转过身，面对法官站好，双脚微张，等待判决。

　　在审判长宣读判决书的过程中，罗亚平纹丝不动，对审判长提到的涉案金额和案情没有予以反驳，只是安静地听着。

　　当审判长宣布其死刑时，罗亚平依旧没有反应。

　　审判长宣读完判决后问罗亚平是否听清判决、是否提出上诉时，她回答：“我听清楚了，但本人不服判决，我要提出上诉！”

　　2011年6月22日，辽宁省高院二审，裁定驳回罗亚平的上诉，维持原判。

　　早在侦办罗亚平案的过程中，办案人员就发现，罗亚平存在某银行的一个保险箱里，除多本土地证之外，里面还有几张拖着一长串“0”的存单。

　　随着案件的进展，“土地奶奶”等帽子被冠到罗亚平的头上。中纪委领导曾批示其为“全国级别最低、贪污数额最大、手段最恶劣”的女贪官。

　　1987年，罗亚平从顺城区城建局调往该区国土局，从事土地审批工作。当时手握“土地审批初审权”的她已经发现手中的权可以换钱。尽管有的办事者手续齐全，罗亚平还是卡着不办、拖着不办，直到办事者拿来好处费。

　　上世纪90年代末，顺城区作为抚顺重点发展区域，房地产和商业用地的开发是重点项目。

　　此时的罗亚平已经担任顺城区发展规划局(后来改为发展改革局)副局长，兼任土地经营中心主任。在哪块区域开发什么项目，罗拥有绝对的话语权。

　　中国人民大学土地管理系副教授张秀智表示，土地行政权力配置不合理、权力过分集中、缺乏制衡与监控，是导致土地行政腐败以及土地违法案件发生的关键原因之一。

　　有偿出让造就“许三多”

　　国有土地有偿出让制度也未能遏制土地行政腐败及土地违法行为。

　　今年7月19日被执行死刑的许迈永，被人称作官场中的“许三多”，即钱多，房多，女人多。据财新网报道，设置限制性条款确保自己属意的企业中标、明拍暗补、劝阻竞争者参与竞拍被总结为许迈永的招拍挂“牟利术”三招。

　　2002年8月，杭州市把浙江科技学院老校区102亩土地用于建设西湖科技产业园项目。2005年年底，时任杭州西湖区区长的许迈永向浙江坤和建设集团股份有限公司董事长李宝库推荐开发该项目。

　　2006年6月，李宝库以中程科技园(系李宝库于项目初期借用)的名义与杭州西湖投资有限公司、杭州西湖区城市建设发展有限公司签订框架协议，受让该项目的国有股权，开发西湖科技产业园。

　　当年12月31日，国资委、财政部下发《关于企业国有产权转让有关事项的通知》，规定国有股权须在产权交易中心公开挂牌转让，故上述转让协议未能执行。

　　按照规定，招投标必须要有三个以上企业参与，许迈永为确保李宝库名下的坤和公司能中标，于2007年11月专门召开办公会议，规定中标受让单位必须向中程科技园支付高额补偿款5.6亿元。

　　许迈永设计的这一限制性竞拍条款，屏蔽了其他公司的参与。2008年2月21日，坤和公司在没有竞争对手的情况下，以6150万元顺利受让国有股权，取得了西湖科技产业园项目的土地使用权。为此，许迈永获得6000余万元非法收益。

　　中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授认为，在双轨制下，有些经营性项目从出让形式转为划拨，不仅容易造成国有资产流失，而且在交易过程中是否公开透明也存在疑问，甚至于产生腐败。

　　据《法治周末》今年8月10日报道，2004年至2008年间，湖南省祁东县县委、人大、政府、政协“四大班子”在划拨土地上建起机关住宅小区。此后，在用地性质没有改变的情况下，住户没办土地使用证却办好了房产证。有知情人士透露如果按照现在土地升值后的地价，此块地造成的国有资产流失近2000万元。

　　王卫国对《法治周末》记者说：“当下，国企可以通过无偿划拨拿地，民企却不能，这是事实。”

　　中国中铁股份有限公司，是由中国铁路工程总公司以整体重组、独家发起的方式设立的股份有限公司。

　　今年7月7日，在《财富》杂志公布的“世界企业500强”榜单中，中国中铁名列95位，在一般民众看来，中国中铁是实力雄厚的央企。

　　中铁置业集团有限公司是中国中铁在房地产开发行业的全资子公司，成立于2007年2月，注册资本金21亿元。其主营业务涵盖土地开发、房产开发、建筑施工等房地产全产业链。

　　本以铁路基本建设出身的中国中铁，可谓地产行业的“外来客”，但该公司的地产业务已是势如破竹，进入了地产圈“百亿军团”，并成为了“囤地大户”，目前其土地储备2000万平方米以上。

　　在2010年中国房地产企业销售金额与销售面积排行榜中，中国中铁分别以133亿元、185万平方米排在第21名、第17名。

　　世联地产首席分析师王海斌表示，不走招拍挂程序，通过政府划拨或者协议出让方式拿地，成为中国中铁取得土地的重要方式。

　　双轨制不可能绝对取消

　　2011年9月底，国土资源部透露，我国将会逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面，土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制，提高土地供应和调控能力。

　　对此，王卫国对记者说：“即使土地供应双轨制终结，也不能消除腐败现象。因为，取消土地供应双轨制只是把国有企业无偿取得土地的道路给堵死了。但在土地出让过程当中仍然有寻租空间，有些人会继续行贿，有些人会继续受贿。”

　　王卫国表示，取消土地供应双轨制应该在修改后的土地管理法中有所体现。在物权法起草过程中也呼吁过开放农村集体建设用地市场，但是由于种种原因，物权法最终没有解决这个问题。

　　2007年，我国制定物权法，该法第137条第3款规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。

　　“取消土地供应双轨制正是按照物权法规定作出的政策调整。”王卫国强调。

　　然而，因为公益性的用地需求，土地供应双轨制是不可能绝对取消的。最关键的是区分开公益性用地还有非公益性用地，加强监管，使整个过程更加公开，更加透明。王卫国认为。

　　在罗亚平案中，从2002年到2007年，罗亚平开始兼任辽宁顺城区土地经营管理中心主任。在当时的顺城，土地经营中心是土地交易的办事机构，是隶属国土资源局垂直领导的事业单位。该中心有数额庞大的资金，却未被列入国家财政系统，无人监管，罗亚平套取了土地经营管理中心几千万元的资金。

　　中国法学会行政法学研究会副会长沈开举告诉《法治周末》记者，未来土地制度变革应当更加重视建立切实可行的公共参与制度。