解读十二五控制温室气体排放工作方案

　　近日，国务院正式印发《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，全面部署未来5年我国控制温室气体排放的各项工作任务，这标志着我国推动绿色低碳发展的工作迈上了一个新的台阶，对有效控制温室气体排放、推动我国绿色低碳发展具有重大战略意义

　　《“十二五”控制温室气体排放工作方案》是国务院首次颁布的关于控制温室气体排放工作的重大政策文件，全面部署了未来5年我国控制温室气体排放的各项工作任务，提出了一系列创新性的重大举措，受到国内外广泛关注和高度评价。

　　《方案》明确了“十二五”时期控制温室气体排放的主要目标

　　一是提出到2015年全国万元国内生产总值(按2005年价格计算)二氧化碳排放为1.9吨左右，比2010年下降17%，比2005年下降34%左右，对非能源活动二氧化碳排放、二氧化碳以外的其他温室气体排放也提出了控制要求。

　　二是提出要进一步完善应对气候变化政策体系、体制机制，基本建立温室气体排放统计核算体系，逐步形成碳排放交易市场；要通过低碳试点示范，形成一批各具特色的低碳省区和城市，建成一批具有典型示范意义的低碳产业园区和低碳社区，推广一批具有良好减排效果的低碳技术和产品，控制温室气体排放能力得到全面提升。

　　三是在各省(区、市)节能目标分解的基础上，综合考虑各地“十二五”时期能源消费结构变化、可再生能源发展状况和森林碳汇潜力等因素，以及个别地区的特殊情况和地区间的平衡，提出了“十二五”时期各地区的单位生产总值二氧化碳排放下降指标，并在加强组织领导和评价考核方面提出了明确要求。这是首次把单位生产总值二氧化碳排放下降指标作为约束性指标分解到地方，对推动我国绿色低碳发展具有里程碑式的重要意义。

　　《方案》提出了控制温室气体排放的综合措施

　　《方案》围绕调整产业结构、节能降耗、发展低碳能源、增加碳汇以及降低非能源活动的温室气体排放、节约和替代高排放产品等控制温室气体排放的重点领域提出了需要综合运用的措施。在产业结构调整方面，到2015年服务业增加值占比要比2010年提高4个百分点，而“十一五”时期服务业增加值比重仅提高了2.5个百分点，这意味着未来5年在调整产业结构方面需付出更大努力，要在继续大力控制高耗能产业增长和淘汰落后产能的同时，进一步采取更强有力的措施大力度推动服务业、战略性新兴产业从量到质的全面提升。在节能和发展低碳能源领域，《方案》对各种行动措施的定位更加明确，不仅很好地契合了“十二五”规划纲要中提出的相关发展目标，如到2015年单位国内生产总值能耗下降16%、非化石能源占一次能源比重达到11.4%等目标，还奠定了相关领域各项工作的发展重点和基调。在增强碳汇方面，《方案》指出加强森林碳汇仍将是未来工作的重点，但同时也要加强农田草地碳汇、海洋碳汇、碳捕获和埋存等其他碳汇的探索和示范。在非能源活动温室气体排放控制和高排放产品节约和替代方面，《方案》提出了更为细化的工作内容，这有助于具体落实相关活动，为实现温室气体排放控制做好必要补充。

　　《方案》在健全控制温室气体排放的体制机制方面提出了一系列创新性的重大举措

　　一是就开展低碳试点示范提出了8个方面的要求。继“十一五”时期推动“五省八市”低碳试点的基础上，《方案》围绕低碳省区和低碳城市、低碳产业试验园区、低碳社区、低碳商业、低碳产品、碳捕集和封存、工业生产过程温室气体排放控制、加大对试点示范工作支持力度等几个方面，提出了“十二五”时期从不同层面、多角度、全方位地开展低碳试点示范的一系列措施。《方案》指出，在省、市层面，重点是要结合区域特点，探索一种综合性低碳发展方式，使之成为绿色低碳经济在省、市一级的具体延伸；在产业层面，重点是推广低碳生产模式，通过探索和建立低碳产业试验园区，逐步树立低碳产业的基准和标杆；在社区层面，除了加强社区总体规划和低碳能源、材料等的使用，也要大力倡导低碳行为和消费模式；在产品层面，要在强化对低碳产品进行合理标识的基础上，加强对低碳产品消费的引导。

　　二是提出探索建立我国碳排放交易市场，充分发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用，以较低成本实现绿色低碳发展目标。一方面，要建立自愿减排交易机制，建立自愿减排交易登记注册系统和信息发布制度，开展自愿减排交易活动；另一方面，要开展碳排放权交易试点，制定相应法规和管理办法，研究提出温室气体排放权分配方案，逐步形成区域碳排放权交易体系。此外，要加强碳排放交易支撑体系建设，研究制定我国碳排放交易市场建设总体方案，加强碳排放交易机构和第三方核证机构资质审核，严格审批条件和程序，建立试点地区碳排放权交易登记注册系统、交易平台和监管核证制度。

　　三是提出了建立温室气体排放统计核算体系的具体要求。一方面要建立温室气体排放基础统计制度，将温室气体排放基础统计指标纳入政府统计指标体系，建立健全涵盖能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化与林业、废弃物处理等领域，适应温室气体排放核算的统计体系。另一方面要加强温室气体排放核算工作，制定重点行业和重点企业温室气体排放核算指南，建立温室气体排放数据信息系统，定期编制国家和省级温室气体排放清单，做好年度核算工作，构建国家、地方、企业3级温室气体排放基础统计和核算工作体系，实行重点企业直接报送能源和温室气体排放数据制度。根据《方案》要求，未来在国家、地方、企业等不同层面都要加强温室气体排放统计与核算的能力建设，从而为实现未来温室气体排放的制度化考核奠定良好基础。

　　《方案》强化了工作落实保障机制，为确保实现“十二五”时期控制温室气体排放目标奠定了坚实基础

　　一是要加强组织领导和评价考核。《方案》要求，各省(区、市)要将大幅度降低二氧化碳排放强度纳入本地区经济社会发展规划和年度计划，明确任务，落实责任，确保完成本地区的目标任务。要将二氧化碳排放强度下降指标完成情况纳入各地区(行业)经济社会发展综合评价体系和干部政绩考核体系。

　　二是要健全管理体制。《方案》要求，加强应对气候变化工作机构建设，逐步健全国家温室气体排放控制监管体制，加强应对气候变化工作与优化产业结构和能源结构、节能和提高能效、生态保护等工作的协同作用，完善部门间的沟通协调机制，加强财税、金融、价格、产业等政策的协调配合。

　　三是要落实资金保障。《方案》要求，各地区、有关部门要围绕实现“十二五”控制温室气体排放目标，切实加大资金投入，确保各项工作落实。要从节能减排和可再生能源发展等财政资金中安排资金，支持应对气候变化和控制温室气体排放相关工作，并充分利用中国清洁发展机制基金资金，拓宽多元化投融资渠道，积极引导社会资金、外资投入低碳技术研发、低碳产业发展和控制温室气体排放重点工程。同时，要调整和优化信贷结构，积极做好控制温室气体排放、促进低碳产业发展的金融支持和配套服务工作。

　　四是要强化科技和人才支撑。《方案》围绕重点发展经济适用的低碳技术、开发高性价比关键低碳技术、研究具有自主知识产权新技术等方面，提出了强化科技支撑的要求；围绕加强应对气候变化教育培训、基础研究和科技研发队伍、战略与政策专家队伍、国际谈判专业队伍和低碳发展市场服务队伍等方面，提出了人才队伍建设的要求。

　　五是要推动全社会低碳行动。《方案》对公共机构、重点行业企业和社会公众都提出了明确任务。要发挥公共机构的示范作用，推进低碳机关、低碳校园、低碳场馆和低碳军营建设，建立低碳产品政府采购制度。要推动行业开展减碳行动，在钢铁、建材、电力、煤炭、石油、化工、有色、纺织、食品、造纸、交通、铁路、建筑等行业制定控制温室气体排放行动方案。要提高公众参与意识，宣传低碳生活典型，树立绿色低碳的价值观、生活观和消费观。

　　总之，作为指导我国未来5年控制温室气体排放工作的重要纲领性文件，《方案》的颁布吹响了我国绿色低碳发展的号角，充分表明了应对气候变化和控制温室气体排放工作在推动未来经济社会发展中的重要战略地位。各级政府、企业和广大社会公众，应以此为契机，坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，牢固树立绿色低碳发展理念，统筹国际国内两个大局，把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略、作为调整经济结构和转变经济发展方式的重大机遇，严格按照《方案》提出的要求，全面落实各项工作任务，确保完成“十二五”二氧化碳排放强度下降目标，有效控制温室气体排放，以实际行动为我国绿色低碳发展作出积极贡献。

　　(执笔：国家发展和改革委员会能源研究所 康艳兵 刘 强)