张茉楠：地方政府长期面对资金缺口是地方债根源

　　财政政策既是经济政策，也是社会政策，具有双重属性及功能作用。2012年在“积极的财政政策”的宏观政策基调下，财政政策有望成为推动经济结构转型的制度杠杆，其中地方税系改革、结构性减税、财政收支促进发展方式转型等方面将大有所为。

　　□国家信息中心预测部 张茉楠

　　2012年是解决中国地方债务的关键一年。地方债务风险已经由“远虑”变成“近忧”。10.7万亿地方债给中国经济敲响了警钟，地方债务的根本性化解、土地财政掣肘房地产宏观调控、中央地方两级财源分配失衡，都已经到了财税体制改革的十字路口，推进地方税体系建立将是新一轮改革的大方向。

　　数据显示，2011年和2012年两年债务到期将占10万亿元地方债务的43%左右，总额约4.6万亿元。2012年地方政府可能出现非常大的融资缺口，因为大部分地方债是以地方融资平台和抵押贷款形式存在的，大都投向大型项目和基础设施，这些项目周期长、见效慢，地方财政2012年很可能出现较大困难。最新数据显示，由于中央房地产调控的坚定推进，2011年全国130个城市土地出让金总额为18634.4亿元，同比减少13%，许多城市的土地财政收入降幅非常明显，如何既要化解地方债务融资风险，又要解决摆脱土地财政依赖问题，并解决事权和财权匹配严重失衡的问题，是摆在地方政府面前的最大难题。

　　事实上，中国地方财政失衡问题由来已久，由于中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，地方政府长期面对资金缺口是地方债务问题的根源。1994年分税制改革搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，是中国经济体制改革的重要一步。通过此次分税制改革增强中央政府可调控财力和财政转移支付能力，中央财政税收体系得到了加强。

　　然而，由于地方政府要承担大量的公共事务支出，财权与事权的不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄，必然导致财政捉襟见肘。为了平衡支出，地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡，因此土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。尽管中国现行的《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上各级地方政府大都不顾自身偿债能力扩大赤字，举债度日或负债运行，且这些债务大多处于隐性状态。

　　因此，化解一系列风险的根本在于健全地方税体系为目的的财税体制改革。地方税收是地方财政收入的主要来源，努力提高地方税收占税收总收入的比重，扩大地方政府理财空间和调控能力，扩大地方财政来源才是化解风险的根本之策。

　　在地方税制建设和中央、地方政府间税权的划分上，国外已有较成熟的经验。美国尽管债务风险也比较严重，但美国财税体制设计依然有许多可以借鉴之处。首先，美国是三级财政划分制度。在美国联邦制的政治架构下，政府体系是一个由联邦政府、州政府及州以下的诸多层次和数量的地方政府组成的三级政府体系。美国联邦政府与州政府、地方政府之间均没有行政隶属关系，实行自主治理，各级政府都有明确的事权和财权，实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。

　　其次，依据公共服务划分财政支出。美国按照公共物品的功能性、层次性等特征分别由联邦政府、州政府或地方政府提供。联邦政府的支出项目包括国防、人力资源、物质资源、净利息、其他用途和未分配冲减性收入等六大项。州和地方政府财政支出主要包括教育、公路建设、公共福利、卫生保健、公共基础设施等，提供公共物品和公共服务的分工十分明确。

　　最后就是在分工基础上的“财源共享”的分税制体系。美国联邦政府开征的税种包括个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税和关税。州政府开征的税种包括销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税。地方政府开征的税种包括财产税、销售税、消费税、个人所得税、公司所得税和社会保障税。各级政府之间税收收入所占比重根据各自的经济发展情况有所不同。联邦政府的税收收入以个人所得税和社会保障税等所得税为主，州政府的税收收入以销售税为主，地方政府的税收收入则以财产税为主，这给地方政府比较稳定的征税空间。

　　尽管中美两国的政治体制和经济体制有非常大的差异，但借鉴国外有益经验，建立符合中国国情的地方税体系应该改革的大方向。一是国家已经开始推进资源税改革进程，为了加强资源税节约资源、保护环境的功能，可以参照国际经验，将改革后的资源税收入由中央财政与地方财政按照固定比例分享；二是“十二五”时期，应考虑启动环境税改革措施，由于环境治理属于地方政府管理范畴，因此这部分税收所得也主要应归属地方；三是不动产税制改革势在必行。改革的基本思路是，将原房产税、城市房地产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等项税费合并，转化为房地产保有阶段统一收取的房产税。最后，通过改革和完善已有税种以及开征某些新税种来填补目前地方税种的缺位，把地方税真正建立成一个集流转税、所得税、财产税和资源税等为一体，相对独立的税收体系。如果能够实现新一轮的“放权让利”，不仅给地方政府开辟了新的财源，又能与中国经济转型和结构调整结合起来，促进经济体制焕发出新的活力。