欧洲债务危机凸显高福利陷阱

　　唐任伍(微博)、王宏新、果 佳 

　　北京师范大学政府管理研究院，100875

　　2009年，全球三大信用评级机构相继调低希腊主权信用评级，拉开了希腊主权债务危机的序幕。虽然其它欧盟成员国和国际货币基金组织给予注资救助，但希腊债务危机之火并未熄灭，反而不断向其他国家蔓延，对欧洲金融业和实体经济产生了不利影响，也大大增加了世界经济的动荡性。世界都在反思欧债危机的成因，而“高福利陷阱”无疑是其中最重要的一个因素。透过民生视角来看，超越民生发展的高福利，最终将使民生问题更加突出。这一点，对于当前中国保障与改善民生的解决方案启示意义很大。

　　欧债危机多米诺

　　2008年下半年，次贷危机引发全球性金融风暴，使全球经济下行、市场恐慌情绪蔓延，各国政府纷纷采取宽松的货币和财政政策刺激经济复苏。经过全力救助，全球经济在2009年渐渐呈现复苏态势，国际货币基金组织在其2009年发布的《世界经济展望》中，曾预测2010年全球产出增量将恢复至3.9%。然而，自2009年下半年起，欧洲债务危机相继在希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙、意大利等国爆发。

　　2009年10月20日，新上任的希腊总理帕潘德里欧宣布，前任希腊总理向欧盟委员会谎报了统计数据，原公布的2009年政府赤字占国内生产总值比重应由3.7%上调为12.5%，公共债务占国内生产总值比重上调为113%，均高于欧盟《稳定与增长公约》规定的3%与60%。此后，全球三大评级机构惠誉、标准普尔、穆迪相继下调希腊主权信用评级，市场投资者争相抛售希腊国债，致使希腊国债收益率和信用违约掉期一路攀升，国债相对欧洲基准利率、德国国债利率的溢价升至3.7%。2010年4月23日，希腊政府正式向欧盟和国际货币基金组织申请援助，债务危机愈演愈烈。经过磋商，欧盟与希腊达成总额为1100亿欧元的贷款援助，随后欧盟又联合国际货币基金组织(IMF)出台了总额高达7500亿欧元的援助计划。经过欧盟与国际组织的大力支持，希腊得到流动性援助和短暂喘息，市场情绪逐渐趋稳，危机得到缓解。2011年7月，惠誉将希腊长期外币和本币债券发行方的信用评级从B＋下调至CCC，标准普尔也将希腊长期评级由“B”调整为“CCC”，并表示希腊目前的救助措施是以新债还旧债，可能致使希腊选择性违约。市场上充斥着关于希腊将会违约的各种流言，第三轮欧债危机全面爆发。2011年11月，希腊总理帕潘德里欧被迫辞职，帕帕季莫斯继任。

　　2010年底，爱尔兰财政总长宣布税收低于预期，与此同时，爱尔兰五大银行因房地产泡沫破灭陷入濒临破产的险境，政府不得不匆忙融资进行救助，进一步加重财政负担，使得爱尔兰年度财政赤字增至32%。金融市场恐慌情绪重现，高债务国10年期国债收益率大幅攀升至9%，为欧元区成立以来最高值。爱尔兰融资成本剧增，而政府对此却已无能力。11月21日，爱尔兰请求欧盟和国际货币基金组织提供援助，引发了欧债危机第二轮高潮。

　　在获得欧盟和国际货币基金组织的救助后，爱尔兰财政危机暂时“风平浪静”，而一起“暴风骤雨”却向葡萄牙袭来。2011年3月21日，长期财政赤字运转的葡萄牙政府向议会提交的财政紧缩措施被否决，直接导致了葡萄牙总理苏格拉底主动辞职，使得葡萄牙在6月5日大选前将面临两个月的无政府状态。次日，惠誉将葡萄牙主权债务由“A＋”下调至“A－”，前景展望为“负面”，并宣布“如果没有及时、可信且获得国际货币基金组织和欧洲联盟统一的经济和财政支持方案，葡萄牙的主权信用评级可能进一步遭下调，且下调幅度可能超过一个等级”。随后，标准普尔连续第二周下调葡萄牙评级至“BBB－”。4月6日，葡萄牙向欧盟申请紧急资金援助。

　　2011年下半年开始，欧债危机蔓延至欧元区核心国之一——意大利。9月20日，标准普尔将欧盟第三大经济体——意大利长期主权债务信用评级从“A＋”下调至“A”，前景展望调为“负面”，并称意大利经济增长前景趋弱，意大利国家改革计划中的举措以及实施时间表可能对促进该国经济没有什么作用，意大利政府节约600亿欧元的计划可能无法实现。

　　此后，意大利10年期国债收益率一度飙升至历史最高位。据国际货币基金组织测算，意大利的主权债务规模在2010年高达2.187万亿欧元，一旦危机爆发，可能“大到无法救”。同时，欧元区第四大经济体西班牙国债收益率也上升至警戒线7%左右。主权债务危机带来的持续不确定性将是未来几年内欧盟经济所面临的主要风险之一。

　　欧债危机的恶化和蔓延像倒下的多米诺骨牌一样，正在逐渐向其他欧元区国家蔓延、侵蚀。与美国次贷危机一样，欧债危机已经向银行业渗透，并通过银行业迅速向债务相关国家逼近。法国、比利时合资的德克夏银行因资金链断裂倒下，意大利16家银行被穆迪公司列入负面观察名单，法国兴业银行和农业贷款银行信用评级遭下调，投资者已在考虑银行破产的可能性。银行业动荡严重威胁了所在国家金融市场秩序，德国、法国的10年期国债收益率也逼近7%的警戒线，融资成本增加，股票、外汇和大宗商品市场也出现较大波动。

　　欧债危机是一系列长期性、制度性缺陷以及外界客观冲击等因素综合作用的结果，这些因素包括全球性金融危机冲击，欧盟国家财政政策和货币政策不统一，救助措施不及时、不到位等。然而，透过民生视角，研究发现欧洲国家普遍推行的高福利分配模式和高标准社会保障体系，对长期国家财政赤字负有不可推卸的责任。换句话说，希腊等国之所以会由于财政负担过重而深陷债务危机，其根本原因在于其过高的福利政策和老龄化问题。

　　高福利超越经济增长承受能力

　　希腊等国在加入欧元区之后，大幅提高了本国福利和社会保障水平。首先，希腊、葡萄牙等国家在工资、失业救济等方面逐渐向德国、法国等核心国家看齐。从2000年到2007年，希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙四国的工资上涨幅度分别为29.4%、27.8%、22.6%和26.8%，而同期德国的单位劳动力成本微降了1.6%。高标准失业救济高福利使得希腊人不愿意出去工作，而宁愿在家里等待政府补助。

　　其次，为保障福利开支，不断增发债券向金融市场融资，并催生了超前消费。各国建立了包括儿童津贴、病假补助、医疗教育、住房、失业救济、养老保险、殡葬补助等各类社会福利制度，涵盖社会生活各个方面。希腊、葡萄牙等国社会福利支出占国内生产总值比重普遍达20%以上。另外，近十年来，欧元区外围国家消费急剧增长，消费需求增速远大于实体经济增速，助长了希腊、葡萄牙的消费增长泡沫和爱尔兰、西班牙的房地产泡沫。

　　再者，遭受债务危机国家实行的养老金制度缺陷导致欧元区国家社会保障开支庞大。欧洲主要福利国家养老金替代率平均水平高于60%，成为欧洲福利国家共同面临的财政风险。根据数据可知，危机发生国的平均公共养老金替代率高达80%，其中希腊养老金实际替代率达到95.7%。

　　此外，欧洲国家普遍实行养老金现收现付制度，即缴费人所缴纳费用并未积蓄，而是立即用于支付退休职工的养老金，缴费人年老后的养老金又通过政府向下一代年轻人收费来解决，此举极大增加了养老保障体系的风险性和不稳定性。

　　在应对全球性金融危机阶段，大部分国家都采用宽松的货币和财政政策刺激经济复苏，这使得本来就债台高筑的希腊等国雪上加霜。其中希腊在2009年财政赤字与年度国内生产总值之比高达13.6%，公共债务高达年度国内生产总值的124.9%。

　　受金融风暴后续影响，全球经济复苏缓慢。以航空业和旅游业立国的希腊连续几年经济疲软，国内生产总值增量仅为1%左右，再无力偿还此前的巨额债务以及实施经济刺激计划时的借债，国家主权债务危机暴露。

　　老龄化加剧福利支出刚性

　　20世纪80年开始，欧洲大多数国家的人口结构进入快速老龄化阶段。意大利和德国老龄化率达到20%，希腊、葡萄牙、法国、西班牙和英国也都超过16%。2010年，欧洲老年人口赡养率(65岁及以上占15-64岁劳动适龄人口比率)高达23.7%，是全球最高的地区，这意味着在欧洲，每2—3个劳动者就要供养一个老人。老龄化率较高、赡养率较高是希腊、葡萄牙、意大利等危机国的共同难题。

　　老龄化趋势增加了欧洲国家的“老龄化成本”。广义上的老龄化成本指人口老化将导致经济增长减缓、财政收入减少、公共支出增加，狭义上指公共养老金支出、医疗费用支出、长期护照支出、教育支出和失业保险支出5个福利项目，其中最主要的则是养老金支出和医疗保障支出等福利支出方面。例如，欧洲国家1980年的公共社会支出占经济总量的15.6%，到2007年提高至19.2%，平均每10年提高1个百分点；在比利时、丹麦、英国、希腊、瑞典、葡萄牙、西班牙、法国、德国等13个福利国家，1980年的平均社会支出占经济总量的19.4%，至2007年提高到23.8%，同样是平均每10年增加1个百分点。其中，欧盟国家在2005年和2007年老年社会保障支出占总社会保障支出平均比重分别为33.7%和33.5%，在希腊，仅此一项支出就接近总社会保障开支的一半，占比为52.4%和47.0%，在意大利分别为46.3%和47.2%。

　　正是政府在高福利制度与老龄化问题的“纠缠”之下，财政赤字节节攀升，为主权债务危机埋下了隐性诱因。

　　欧债危机加剧民生困境

　　危机事件之前，虽然质疑欧洲高福利国家发展模式的声音已存在了半个多世纪，但不可否认的是这些国家建立的社会保障体系一直为其他国家人民所向往，成为了许多国家保障与改善民生的标杆。如今，危机国家失业率进一步恶化，通货膨胀加速，人民生活水平普遍受到影响。希腊面临变卖国资抵债，甚至退出欧元区或者信用违约的艰难地步；爱尔兰、西班牙、意大利、葡萄牙四国的形势不容乐观，就连德法等欧元区内第一、二大经济体能否有效降低危机影响都难以定论。

　　失业率高企

　　欧洲债务危机发生后，欧元区多数国家为削减财政赤字、降低债务总额从而缩紧财政开支，加上市场投资信心被打击，失业率普遍上升。

　　欧盟统计局于2011年10月公布，欧盟近一半成员国失业人口上升，整体失业率为9.7%，欧元区17国失业率达10.2%，15至24岁年轻人的失业率升至21.2%。其中，希腊、爱尔兰和葡萄牙三国失业率高企，分别为17.6%、14.2%和12.5%。欧元区第四大经济体西班牙因房地产业受冲击，导致相关行业萎缩，失业率高达22.6%，为全球主要经济体之最。

　　而且福利国家对劳动力市场进行了较多限制，严格执行最低工资、最长工时、福利标准、遣散条件等硬性标准，严重阻碍了企业采取削减工资、增加工时等方式应对危机，扭曲了市场自发调节机制。2011年第二季度，欧元区劳工成本较去年同期上涨3.6%。欧洲在失业率上升时期，劳动力工资也在攀升，即在劳动力供大于求的情况下，劳动力实际工资依然在上升，从而进一步深化了经济乏力和失业问题的严重程度。

　　物价上涨

　　由于危机迅速蔓延至欧元区核心国，欧盟已无资金实施有效救助。为缓解危局，欧盟只能通过降低基准利率刺激投资，同时向危机国放贷和在二级市场购买债券赢取喘息时间。2011年，新任欧洲央行总裁Draghi宣布增加货币流动性，将基准利率下调25个基点，欧元区标准利率从1.5%降至1.25%，同时在二级市场大肆购入危机国家债券，从而导致欧元市场货币总量上升。此举增加了通货膨胀压力，同年10月，欧元区通货膨胀率上涨至3%。虽然采用通货膨胀和货币贬值能够减轻债务压力，却会给欧洲人民的生产生活带来困扰，民生处境困难。

　　高福利制度不可持续

　　经危机事件，部分欧洲国家已难维持危机前的福利水平，并为这些高福利国家敲响了警钟，迫使其将调整社会保障体系、合理化福利制度提上改革日程。实际上，自1973年石油危机以来，每次经济危机都为高福利国家提供了一个改革的动力和良机，而且目前人们已经更加认真反思因非理性福利制度所付出昂贵代价，并在探析高福利国家改革的道路上迈出了步伐。未来欧洲国家的社会保障体系如何调整和发展，不仅关系到欧洲人民切身利益，也将牵动世界民生前进的方向。