食品安全问题频发 预警机制与问责制度亟待建立

　　姜益兵

　　最近一周，“毒酸奶”、“毒果冻”、“毒胶囊”的新闻一直牵动着国人的神经，这些平常大家习以为常的食品与药品，竟然有可能是由废弃的皮鞋所制成。这些废弃的皮鞋中含有超标的铬元素，一旦铬元素服用过度，对人体就会造成非常严重的影响。在近几天药监局对国内各大胶囊药品企业的排查结果来看，首批9家药企的胶囊产品不符合生产要求，其中长春制药、修正药业等著名药企也“榜上有名”。其实，食品安全问题已经不是一天两天的事，从2011年初到2012年，从蒙牛三聚氰胺事件、双汇瘦肉精事件到现在的修正与长春的毒胶囊事件，国内一家家著名企业纷纷上榜，这背后到底透射着什么问题？

　　其实，不论是蒙牛也好，双汇也罢，甚至是最近的长春制药和修正药业，这些企业在国内都应该算是大企业、正规的生产厂商，而监管部门也是国家行政部门，不存在不规范的问题。那么在食品安全问题屡见不鲜的背后，其牵涉出的可能是一条长长的产业利益链条，这条产业利益链是以牺牲国人身体健康，甚至生命为代价。在这条产业利益链下，这些生产厂商可以在监管部门颁发的生产许可证下，利用与监管部门的利益关系及玩忽职守，大量生产问题食品，另一方面监管部门也既可以享受清闲自在，且可以分享这条产业链所带来的利益。在监管部门的不闻不问下，这些食品在生产、流通以及监管环节形成了一条无人问责、畅通无阻的产业链。

　　目前而言，食品安全现状存在着生产源头、技术加工、流通销售以及部门监管等多方面的问题。第一，农药残留物问题较为严重。一般而言，农产品是众多食品的源头，而目前由于经济发展导致环境破坏，使得农产品需要通过农药来促使其成长，而且农民对食品安全意识的淡薄，使得在使用农产品过程中出现用量过度的现象。据统计数据显示：我国受污染的农田约占耕地总面积的1/6，农田中有机农药残留量高达50%-60%，有机废弃物总量高达40亿吨，仅农膜的平均土壤残留率就达20%左右；而且单位面积化肥施用量约为世界平均水平的3.5倍，化学农药使用量也远远超过世界平均水平。第二，不良生产工艺也是食品安全的重大隐患。食品的生产需要经过一系列的加工，其中主要有蒸煮熟化、烘焙、发酵等等。随着国民生活水平的提高，近年来我国食品加工业也得到了快速的发展，各种新型食品层出不穷，然而这些食品加工企业相比较来说规模还是较小。据统计：全国现有750多万家的小型食品加工作坊，而80%以上的为10人以下的手工作坊，工艺落后，卫生条件极差，20%-30%没有达到行业标准，存在超量使用食品添加剂诸如着色剂、防腐剂、甜味剂、酸味剂、发色剂、漂白剂、保鲜剂以及食品营养指标达不到要求等问题。第三，食品流通环节污染较为严重。一方面，食品流通企业卫生条件不符合要求，病原微生物控制不当，食品包装储运过程中会发生微生物的大量繁殖；而且一些食品批发市场缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施，使造假者乘虚而入，假冒伪劣食品流入市场。另一方面，市场主体法律意识淡薄，也使得食品安全问题雪上加霜。第四，监管力度不强，监管体系有待完善。食品安全职能分解在农业、粮贸、卫生、工商、质监、药监、商检等7个部门，对食品安全工作的“属地管理”责任和“执法主体”责任之间的关系尚不明确，导致地区与部门之间尚未做到上下联动、密切配合。由于多头管理和缺乏协调机制，职权不清，管理效率不高，管理难以完全到位，给假冒伪劣食品横行创造机会。

　　对于食品安全问题的解决，必须要做好两方面的工作，一方面是食品安全问题的预警体系建设。另一方面就是食品安全问题的监督查处，以及有关部门的问责机制。首先，来看食品安全问题的预警体系建设，食品安全预警体系是通过对食品安全问题的监测、追踪、量化分析、信息通报、预报等，建立起一整套针对食品安全问题的功能系统。一个快速的食品安全预警系统对促进食品的质量安全具有有益的作用，为食品安全监管工作提供了准则，一定程度上保证了食品安全监管工作的良好实施。食品安全预警系统能够保证人民的食品消费安全，也就能进一步保障人民群众身体健康，促进和谐社会的发展。

　　总体来说，建设食品安全问题的预警体系有以下三个方面：首先，健全食品安全方面的法律法规，特别是完善以预警机制为基础的食品安全法律法规体系。一方面，通过制定国家法律来明确其在食品安全预警中承担的法律责任，防止食品危害的产生以及对消费者造成的伤害。另一方面，食品安全是一个“从农田到餐桌”的系统工程，涉及很多部门。我国目前食品管理机构分散，需要建立统一和协调的预警机制，做到职责分工明确，行动统一协调有力。并需要进一步完善法律法规体系，加强法律法规体系中的预警机制建设，使食品安全预警工作具有强有力的保障机制。其次，有关部门应建立和完善覆盖面宽、时效性强的食品安全预警信息收集、管理、发布制度和监测抽检预警网络系统，向消费者和有关部门快速通报食品安全预警信息。最后，引入先进的食品安全预警技术，从操作上解决障碍。参考欧美等发达国家风险分析原则，建立适合我国国情的风险评估模型和方法。为评价我国食品安全性，并为风险评估提供有效的数据，建立食品安全监测点进行主动监测，获得我国食品安全状况动态规律，包括食品安全危害的区域分布、时间动态和污染水平，建立我国主要食品中重要危害物监测基本数据库，对食品供应链从生产、加工、包装、储运到销售过程进行全程监控和溯源。

　　此外，我国食品安全监管行政问责的法律法规空白点很多，法制、科学、高效、系统的食品安全监管行政问责法律制度亟待建立和完善。首先，根据行政法的基本理论：行政责任的追究必须符合追究的主体必须是有权机关、必须有明确的法律依据、行政责任的追究以行政责任的构成要件为前提(包括主观要件和客观要件)、必须遵守法定程序以及行政责任的追究包括认定和归结两个环节等五个条件。根据这五个要求和条件，按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的立法原则，建立健全食品安全监管的行政问责体系。同时，为了使食品安全监管行政问责能够高效实施，切实发挥出制度应有的功能，建立完善相关的配套制度，也是不可或缺的。建立问责启动制度，加强和健全异体问责机制，强化人民代表大会问责、司法问责，规范和加强媒体问责，建立和完善公民问责。建立问责救济制度，问责工作难免出现偏差和失误，成熟健全的问责制度应该具备相应的救济措施，对问责失范进行补救。明确责任的免除及消灭制度，责任的免除及消灭是指问责的时效问题，即问责官员的复出问题。明确问责官员的复出需要有哪些条件，多长时间才能复出、怎么复出，需要有哪些正当的理由，又需要有哪些公开的、民主的程序。