孙勇：不放行地方发债利于减少政府干预

　　第十一届全国人大常委会第二十七次会议26日上午审议预算法修正案草案，草案未能像市场预期的那样，放行地方政府自行发债，而是维持了原预算法中的规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　对地方政府发债约束与否，是现代国家财政管理中的一个关键问题，无论是放行还是继续禁止地方政府发债，在特定的情势下都自有其合理性。这次全国人大拟继续不允许地方政府举债，发生在当前“稳增长”被突出强调的背景下，个中意味值得思量。

　　按照全国人大法律委员会副主任委员洪虎的说法，一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。全国人大法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务从严规范。据此可知，严控地方政府债务规模并防范其中风险，是此次立法未给地方举债放行的一个主要原因。

　　客观地讲，目前地方政府所背负的10.7万亿债务，与2008年“四万亿刺激计划”出手过猛、过快且管理粗放有很大的关系。这10.7万亿地方政府债务到底蕴藏多少风险，目前还是未知之数。但是，一些经济学家和分析人士以其中风险巨大为假设来说事，从而加剧人们对中国经济前景的担忧，并对A股形成沉重打压，却是真真切切的事实。在这种情况下，不放行地方政府发债，为治理存量债务腾出战略空间，可以在很大程度上消除中国经济“硬着陆”的隐忧，并强化稳增长的主动权，其积极意义不容小觑。若实施得当，中国的实体经济和资本市场都将从中获益。

　　如果将近期的另一个重大政策举措——鼓励民间资本进入铁路、电力等领域，与禁止地方政府自主发债联系起来看，则可以解读出更多的深意。

　　最近几年，凭借快速增长的财政收入和迅速增长的债务，各级地方政府全面干预经济生活，对民营经济形成挤出效应。“国进民退”所导致的市场化改革徘徊不前，已成为困扰中国进一步发展的瓶颈，而突破此瓶颈的一个重要途径，必须建立一个回归市场经济“守夜人”角色的有限政府。限制地方政府发债权，可以降低地方政府的财务杠杆，会在很大程度上制约行政权力干预经济的能力，对限制“闲不住的手”有直接的作用，从而有利于市场机制发挥资源的基础配置性作用。

　　地方政府大举借债主要是投资基础设施项目和大型工程。实际上，这些项目和工程完全可以交给民间资本和社会资本去投资运营，地方政府需要做的，就是制定公开、公平、公正的竞标规则，加强监管，协调纠纷，提供服务，而大可不必亲自参与投资运营。实践表明，和民间投资相比，政府投资运营的效率较低且副作用大。一方面，政府投资运营大工程大项目难免掺杂着不当的功利考量，容易背离经济规律，导致“豆腐渣”工程、“半拉子”工程、“中看不中用”工程大量出现；另一方面，政府官员过度参与经济生活容易滋生权力寻租和腐败行为。政府太“管事”且官员太“有为”，与企业家精神的压抑和市场经济的萎缩，构成一个硬币的两面。要想张扬后者，就必须克制前者。因此，投资事务应更多地交给企业家和民间资本。习惯了大干快上的地方政府虽然不会甘心收手，但发债受限会迫使他们在自身财力不足的情况下，将一些项目的投资机会让渡给民间资本。此外，从目前各大部委出台的吸纳民间资本的一系列新政看，民间投资也被置于更重要的地位，这是一个不错的苗头。

　　当前，出于稳增长的需要，在出口形势严峻、居民消费难振的局面下，在投资上多做文章已经成为我国决策层的共识。可以预见，尽管不会出台类似于2008年的“四万亿刺激计划”，但鼓励投资的政策力度也不会太小。如果说，在2008年的“投资盛宴”中，民间资本只能去分享一些残羹冷炙，那么，在今后的“投资蛋糕”上，民间资本有望享有较多的份额。当然，在未来相当长一段时间内，投资的主人角色还会继续由政府和国有企业担纲，但民间资本的投资地位毕竟在提升。这也符合中国经济市场化改革的大方向。

　　“冰冻三尺，非一日之寒”。政府干预经济在中国有着深厚的传统。要改变这种路径依赖，单靠禁止地方政府发债这一举措远远不够，还需寄望有更多的改革措施出台。另外，禁止地方政府举债不是长久之计，从法理上看，只要有法定授权，地方政府也可以拥有发债权，关键是资金使用必须得到有效监督。因此，要想真正管住地方政府的钱袋子，让地方政府的“有形之手”安守本分，防止地方政府债务风险在日后出现新版本，还必须从民主化和法治化中去寻求治本之道。