农险条例开征民意 制度框架初建尚需细化

　　国务院法制办近日公布《农业保险条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并开始向社会征求意见。这意味着，我国农业保险将有法可依，推动农业保险发展的财政补贴、税收优惠、大灾风险分散机制等将在法律制度层面得以明确。业界期盼已久的农业保险立法终于取得了实质性进展。

　　不过，专家提出，在对农业保险进行原则性安排确立制度框架、统一“游戏规则”的同时，应加快对具体配套措施的细化完善，尽快解决农业保险经营中存在的一些现实问题。

　　本期圆桌邀请曾参与起草讨论《征求意见稿》的保险专家，以及积极参与农业保险的保险公司负责人，与我们深入探讨关于农业保险“游戏规则”统一的话题。

　　⊙记者 卢晓平 黄蕾 ⊙编辑 邹靓

　　嘉宾

　　中国人寿保险股份有限公司副总裁苏恒轩

　　首都经济贸易大学农村保险研究所所长庹国柱

　　国务院发展研究中心金融研究所副研究员 田辉

　　中国保险学会理事、重庆大学保险与社会保障研究中心主任

　　黄英君

　　制度框架初步确立

　　上海证券报：日前公布的《征求意见稿》有何亮点？其定位农业保险为“有国家补贴的商业保险”，而非专家呼吁的“政策性农业保险”，您对此怎么看？

　　庹国柱：《征求意见稿》虽然只有短短的43条，但基本上反映了我国农业保险半个多世纪，特别是汲取了近六年的农业保险试验实践的正反经验，和众多科研工作者长时间研究的积极成果。

　　《征求意见稿》所传达出来的立法思想是：农业保险是商业保险的组成部分，当然这种商业保险是得到政府公共财政补贴的。因为《征求意见稿》中没有说，这种商业性农业保险可不可以盈利，盈利有没有限制，就在某种意义上比较充分地体现了商业保险的目标。这应该是该条例的一个重要特点。

　　当然，我国有自己的国情，不一定照抄外国的立法思想和立法内容。把农业保险立法纳入商业保险法的“麾下”，把农业保险纳入商业保险的轨道也不是不可以，只要法规条款设计得当，应该不会影响农业保险的根本性质，不会影响实现农业保险的农业政策目标。比如，明确规定其经营原则是“不赔不赚”或“保本微利”，在“三方公平”（即对政府、对保险公司、对投保农户公平）的条件下，充分保障投保农民的利益。

　　田辉：亮点有以下几点。第一，明确了政府对农业保险的支持责任。草案第二章专门叫做“政策支持”，具体手段包括：中央政府的保费补贴支持、地方政府的补贴支持、大灾风险分散机制、信息共享机制、业务发展需要的基层服务网络体系等，甚至包括鼓励农业保险和农业信贷良性互动，可以说政府提供的支持政策内容是比较全面的。当然，在支持力度上还是有所差别，例如中央政府的保费补贴责任是不容置疑的、法定的，而省及以下地方政府的责任就使用了“鼓励”这样的字样，给出了灵活调整的空间，并没有一刀切。

　　第二，对政府和市场的界限有所划定。例如在第三章“农业保险合同”中，规定“任何单位和个人在农业保险活动中不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他不正当手段强迫、引诱或者限制投保人订立保险合同”；“任何单位和个人不得非法干预保险公司赔偿农业保险赔款的义务”。这些条款至少从原则上表明，农业保险承保、理赔等环节的实施与一般商业保险一样，不得外部干预。这反映出该条例力求将农业保险定位为商业保险，而不是政策性保险的努力。

　　第三，对农业保险几年试点过程中反映比较突出的一些问题都给予了覆盖。例如在第四章“业务规则”中，要求保险公司在委托农经、农技、农机等乡镇级以及乡镇级以下基层涉农机构协助办理农业保险业务时，“应当与协助办理农业保险业务的基层涉农机构签订书面合同，明确双方权利义务，并在合同中约定相关费用的支付”，这显然是针对基层业务开展中常见的经营费用问题予以原则性规定。又例如，针对近年来保险公司发生的一些套取补贴的案例也有所回应，禁止以各种方式骗取农业保险的财政保费补贴，并制订了相应的罚则。

　　至于《征求意见稿》中对农业保险给予“有国家补贴的商业保险”这一定位，我认为关系不大。名称叫什么并不重要，重要的是看看实质的行动。《征求意见稿》中已经体现了多种政府支持手段，并不限于“国家补贴”，也在一些较为重要的地方体现市场运作取向。

　　黄英君：《征求意见稿》对于农业保险的定位“国家补贴商业保险”，而非学界（包括我本人在内）呼声甚高的政策性保险。虽有待商榷，在我看来，如此规定确实是不得已而为之，也是一种进步的表现。最起码对各级政府行为进行了规制，避免了农业保险的无序发展。

　　农业保险经营运作涉及多个部门，需要各相关部门协同推进。目前，农业保险试点工作在部门分工配合、协同推进方面积累了许多有益经验，在《征求意见稿》中明确中央及地方相关部门职责，有利于农业保险各项制度的有效运行。当然，我更希望看到随后的配套补贴办法、税收优惠等实施细节能够出台。

　　因此，《征求意见稿》中将“农业保险”定位于“有国家补贴的商业保险”，在目前情况下是有相对积极意义的，但从长期来看，我依然坚持将“农业保险”定位于“政策性农业保险”。而农业保险的“政策性”也正是由农业保险的本质属性——准公共物品属性，所决定的。

　　地方经验值得推广

　　上海证券报：国家容许各省、自治区、直辖市可以探索适合本地区实际的农业保险经营模式，您认为在目前已经实施的试点中，有哪些经验可以借鉴？

　　苏恒轩：从2008年起，在保监会的正确指导和大力支持下，中国人寿开始开展农村小额人身保险试点工作。试点至今，已有24个省、区启动了小额保险试点。2011年，承保人数超过1996万人次，提供保障金额5177亿元。有效缓解了因主要劳动力的伤残和死亡对农村家庭的冲击，促进了农村社会的和谐发展。初步探索出了一条具有中国人寿特色、与国际接轨的农村小额保险创新发展之路。

　　在前期试点中，我们总结出“全村统保”、“联合互动”、“信贷保险1+1”、“小型团单”等推广模式，效果良好。2011年，积极实践以四川旺苍为代表的“小额保险与村级互助扶贫基金相结合的新型扶贫模式”和资阳“户户有保险，人人有保障-小额保险全家福”模式。另外，正在积极探索一些小额保险业务发展的新模式，比如为城市低收入人群提供小额保险保障等。

　　下一步，我们将不断创新小额保险发展模式，更好地为低收入群体提供保险保障服务，以服务社会主义新农村建设为着力点，推进农村小额保险在深度和广度两个层面的发展，继续探索农村小额保险的创新发展之路。同时，将以保险先进村和保险示范村建设为载体，以推广驻村服务员销售模式为保障，以“村有专管、组有协管、户有保单、人有保障、司有后劲”为最终目的，不断提升农村居民保险意识，不断提升农村保险的覆盖水平。

　　田辉：各省都根据自己的特点进行了探索，各有特点，都有一些值得学习之处。比如有些省建立多级农业巨灾风险分散机制；有些省选择具有本区域特色的农业产品进行重点补贴和支持等。我非常赞赏《征求意见稿》中允许以省级为单位探索建立符合本地区实际的农险经营模式这一原则。农业生产本来就有显著的地域特征，相应的，农险发展中，因地制宜就特别有必要。

　　黄英君：2004年新一轮农业保险试点推进以来，全国各地探索因地制宜的农业保险经营模式。目前国内较为典型的农业保险试点模式主要有：上海安信模式、吉林安华模式、黑龙江相互制保险模式、浙江共保体模式、（渔业）互助保险模式等。

　　从保障水平来看，前四个模式——上海安信模式、黑龙江阳光相互制保险模式、吉林安华保险模式、浙江共保体模式等的农业保险的标的范围和保障水平基本上都遵循“基本保障”的原则，在兼顾农民支付意愿的前提下，确定保障范围和保障水平。即在自愿投保的条件下，提供更多可供选择的保障标的和更为宽泛的保障范围，以更好地满足农民的差异化需求。这些模式都不同程度地获得各级政府和财政的大力支持，并通过创新农险产品，实现“以险养险”来推动其可持续发展，也取得了一定成效。

　　互助保险是由农民自愿组织起来，预交一定风险损失补偿分摊金的一种保险形式，具有群众性、互济性、公益性、灵活性的特征互助保险由农民自发组织，无需资本金，不以盈利为目的，成本低。其中，渔业互保协会的发展已被证明较为成熟。中国渔业互保协会已有近20年的历史。上世纪90年代初，由于渔业保险市场风险大、赔付高，商业保险公司退出。互助保险组织经过多年的努力和实践，已经比较成熟，很多做法在其他相关种养业中也有待推广。

　　上海证券报：我国农业保险主要靠财政扶持来推动，但某些贫困地区市县级财政补贴不到位的情况限制了当地农险发展。您对于解决这类现象、优化农险方案有何建议？

　　田辉：实践中，贫困地区由于补贴不到位而影响了本地区农业保险的发展，主要有两个原因：一是由于当前农业保险试点险种多由中央、省、（市）、县等多级财政对保费进行共同分担，基层地区财力不足，无法负担保费补贴的配套责任；二是实行了“倒补贴”顺序，即在农民的保费收集起来，并且县市和省级财政府的补贴到位之后，才配套予以中央财政补贴。为了解决这一问题，显然也可以从上述原因着手，包括适当调低甚至取消贫困地区基层政府的配套补贴责任，对保费补贴顺序进行适当调整等。

　　值得说明的是，《征求意见稿》中明确规定了中央财政的补贴义务，对省及以下政府的补贴责任则使用了“鼓励”这样的字眼，这意味着各省可以根据自己的实际情况对财政补贴层级、内容和比例进行调整，而没有硬性的统一规定。贫困地区的补贴义务据此就可以减轻甚至取消了。这是值得肯定的政策取向。

　　不过即便如此，仍有可探讨之处。比如，“省级政府的保费补贴责任是否应该在条例中明确下来？鼓励补贴配套的政府层级是否应该只限于省级以下政府？中央财政对农业保险的补贴是否应以保费补贴为主的同时，并不对其他类型的补贴完全关闭大门？”等等。总之，对财政补贴的规定应该在条例中尽量做到考虑全面，并为未来补贴结构和形式预留一定调整空间。

　　黄英君：农业保险短期内的优化方案只有在现行背景下，解决农业保险发展实践中存在的一些现实问题。

　　政府层面，必须对各级政府行为进行规制，实行问责机制，倒逼基层财政补贴的跟进；保险公司层面，应多开发适宜不同地区的创新型险种，为农户提供具有潜在需求的农业保险产品，这应成为一种责任，同时，要做好理赔服务工作；投保农户层面，在自身意识的约束和收入水平限制逐步改变的情况下，在补贴支持的前提下提升保险意识，积极参与农业保险。

　　同时，政府相关部门和保险公司应加强合作，宣导保险知识和理念，并辅以其他必要的金融服务政策（如信贷优惠等），引导农户投保，扩大农业保险的广覆盖面。

　　多部门统筹协调机制

　　上海证券报：《征求意见稿》中提出，由国务院建立众多政府部门参加的农业保险工作协调机制，指导和协调全国农业保险工作。您认为，协调机制应如何真正发挥作用？

　　庹国柱：农业保险涉及较多部门，仅有“协调机制”还不够，最好是能建立有决策权的“协调管理机构”，在法律法规之下，决定关于农业保险的大政策和提供管理支持。例如，制定全国农业保险发展规划；制定农业保险的财政和税务政策、为各地提供农业再保险；建立和管理中央一级农业保险大灾风险准备基金；组织协调或推进农业风险区划和费率分区；协调各有关部门的在农业保险活动中的关系和“动作”，包括农业风险研究和管理等。这对加强对农业保险制度的管理，顺利推进农业保险制度建设至关重要。

　　田辉：在农业保险的经营发展过程中都离不开这些职能部门的配合和支持，因为它们分别对应着农业风险管理链条中的事前、事中和事后环节，缺一不可。例如，财税支持固然构成农业保险发展的必要条件，但如果缺乏顶层规划设计、缺乏实践中的动员配合、缺乏业务的适当规范和监管等，农业保险的可持续性也无法保证。建立起协调机制只是第一步，如何将协调机制做实，发挥实际的作用，是更大的难题。

　　黄英君：关于各级政府及相关部门职责分工的规制是很大突破，但农业保险经营运作涉及多个部门，需要各相关部门协同推进。一个部门推进不力，极易可能导致运行不良。这也是《条例》能否真正达到预期效果的关键所在。

　　我个人认为，在这个工作协调机制中，国务院财税部门和保监会是重点和关键环节，其他部门需要配合支持，只有这样才有可能获得良性发展。这主要是因为，目前《征求意见稿》将农业保险定位于“有国家补贴的商业保险”，这就涉及最重要的两个方面“财政补贴”和“商业性”。前者要求财税部门的财政补贴和税收优惠政策必须及时跟进，不可或缺，这也是《征求意见稿》能否顺利执行的基础；后者明确了商业性保险公司经营农业保险的根本方向，保监会的监管和引导至关重要。

　　此外，农业部指导下的（渔业）互助农业保险发展多年，取得了很好成效，具有一定的普适性。同时，这也是解决好农业保险长远发展的必要选择。因此，建议相关部门对（渔业）互助农业保险模式应予以保留，农业部的作用也非常重要。

　　配套政策尚需细化

　　上海证券报：《征求意见稿》中还有哪些需要进一步推敲和解决的问题？

　　庹国柱：比如，农业保险大灾风险分散机制还需要更具体一些。《征求意见稿》虽然提出了中央和省一级要建立农业保险的大灾风险分散机制，但是这里的规定太笼统，不便于各地制定农业保险方案和具体操作。从目前各地自行设计的农业保险方案来看，有的省就不知道要建立大灾风险分散机制，即使提出来他们也不了解建立什么大灾风险分散机制，有哪些形式和途径。

　　其实，国外的农业保险立法都对农业保险经营者购买再保险有具体规定，还对准备金不足以支付当年赔款条件下的融资机制，也有明确的规定。如，美国农作物保险法规定，在这种情况下可以发行债券，财政部可以购买一部分。除发行债券外，还有风险证券化等途径都是可以采用的融资办法。

　　对农业保险大灾风险分散机制规定地具体一些，对我国还有一个意义，就是有利于那些缺乏对农业保险很熟悉的专业人员，制定比较完善的本省的农业保险方案。

　　田辉：只要看看《征求意见稿》中多处地方都出现“由主管部门另行制定具体办法”这样的说法就可以了解，需要细化的地方太多了。如，财政保费补贴的具体办法、税收优惠的具体办法、农业保险大灾风险分散机制、保险公司经营农业保险业务管理办法等，都是关键之处。因为这些问题的复杂性，另行出台具体管理办法很有必要，但在条例中有些原则似乎还是应该有所体现。例如，补贴的差异化原则。

　　还有一些值得推敲的问题。例如，为了凸显商业性、政府不干预的特点，费率和条款的制定环节主要强调保险公司的权利和责任。然而，不管名义上如何定位，农业保险毕竟享受着相当高比例的财政补贴，这一点与普通商业保险绝不相同。有鉴于此，不论是出于责权匹配的原则，还是维护农民投保人权利的原则，政府不应对有补贴的、商业性质的农业保险的费率和条款做到完全不闻不问，即使事前不一定非要通过政府委托第三方机构制定基础费率的方式施加影响，但在事后也应保留对费率合理性、公平性进行复核的权利。

　　此外，我认为最可能引起争议的就是《征求意见稿》对公司制以外的农业保险经营组织并没有持鼓励发展的态度。相互制、合作制的保险组织在中国的发展前景到底如何？条例出台前已经开展多年的各种合作保险实践探索活动在两年过渡期后应该如何处理？这些问题值得进行更加广泛和深入的探讨。

　　黄英君：《征求意见稿》初步确立了我国农业保险制度框架，但更多是一些原则性设计，有些内容还不够细化，还应做出一些具体的规定，能够细化的就尽可能细化。尚需完善的细则中，必须涵盖的内容主要有：农业保险合同的细则、财政补贴模式、大灾风险分散机制以及经营主体的组织形式等内容。

　　尤其是对于农业保险保费财政补贴、税收优惠等相关政策，涉及“如何补？补给谁？补多少？”等实施细节以及营业税、所得税等减免问题，需要尽快出台配套措施，以保证农业保险的健康和可持续发展。