立法创新还要可行

　　■李克杰

　　正在制定中的 《广州市未成年人保护条例（草案）》对保护未成年人权益进行了多项创新规定，其中包括禁止相关机构为未成年人进行纯粹美容性质的整形手术和文身、发现校车不安全未成年人应当拒绝乘坐、教师医生社工等发现侵害未成人行为时强制报告等 （据6月7日 《信息时报》报道）。

　　地方立法本身就有探索性，在不与上位法相抵触的前提下进行创新，以便更好地健全和完善立法，科学合理地调整相应社会关系，严格规范相关行为，这是必要的和合法的，应予鼓励和支持。特别是在未成年人保护上，只要不违反上位法的原则和精神，符合未成年人的根本利益，立法保护越严格越好，越周到越好。但也必须指出，立法创新应以可行性为前提和基础，必须尽快建立与创新规定配套的制度和措施，切实防止创新内容成为空头支票。

　　《广州市未成年人保护条例 （草案）》的上述几项创新规定中，有些就缺乏可行性，依目前情况，如果没有其他领域相关制度的及时配套，没有其他机构的积极配合，恐怕在条例实施过程中将沦为一纸空文。比如，禁止为未成年人进行纯粹美容性质的整形手术，这一规定中的内容目前就不具有可操作性。其有效实施有赖于“医疗整形”概念的正确界定，哪些属于整形手术，哪些属于“纯粹美容性质”的整形手术，至今都没有一个权威的区分标准，行政监管也存在较大漏洞。学生家长就提出，拉双眼皮和矫正牙齿算不算纯粹美容性质的整形手术，如果这些也被禁止，是否合适呢？

　　还有，该草案规定“发现校车不安全未成年人应当拒绝乘坐”，这显然是一个赋权性质的规定，意思是说，未成年人有拒绝乘坐不安全校车的权利。但这样的规定或许只是“聊胜于无”，一是校车安全不安全在许多时候并不是直观的，也有一看便知的，比如严重超员、司机酒后驾驶等，但许多情况是单凭肉眼看不出来的；二是未成年人由于心智发育水平和社会阅历的限制，往往不具备“发现校车不安全因素”的能力，或者无力抗拒家长或其他管理人员的指示，事实上往往没有能力行使这种“拒绝乘坐权”。

　　教师、医生、社工等发现侵害未成年人行为时的强制报告制度，是一项加强未成年人权益保护的重要制度创新，是绝对必要的。但这项制度也需要形成完整的制度架构，比如，既然是强制报告制度，那就要体现出对报告制度相关各方的“强制性”：一要有明确的报告义务人，二要有明确的接受报告的机关或组织，三要有严格的不予报告、迟延报告或者不接受报告、接报后不依法处置的追责制度，四要设计报告后的救助机制和具体措施。这就要求“强制报告制度”与其他领域的相关制度严密衔接，避免单兵突进、孤立无援。

　　立法是一项综合性系统工程，既要致力于具体领域的开拓创新，又要保持内部与外部的协调配合。任何一项立法都不是孤立存在的，也不可能脱离法律体系而独立发挥作用，因此，立法是一个合理配置社会资源，科学设计机制制度，寻找利益、机制、制度平衡点的复杂过程。保护未成年人立法也是一样。在设计一项新制度的同时，必须保证它的科学合理性和可行性，否则不仅造成法律制度资源的浪费，还会损害法律制度自身的权威性，影响整体法律效果。