德班气候谈判欧盟重夺主导权 未来谈判更艰难

　　德班收获了什么

　　德班会议或将成为一个转折点——它第一次将以中国为主的新兴发展中国家，纳入到一个未来需要接受相同法律地位的新国际安排中

　　特派记者 曹海丽 发自南非德班

　　当12月11日的第一缕阳光透过落地玻璃窗照射进德班国际会议中心时，会议终于结束了。这是联合国气候变化框架公约(UNFCCC)成立近20年来延时最长的一次缔约方大会——整整一天两夜。

　　大部分人松了一口气。就在前一天晚上，悲观的气氛还笼罩着会议现场。连公约秘书处官员都黯然神伤，认为这次会议很有可能无果而终。

　　不过它在最后一刻终于起死回生，《京都议定书》和公约下的多边谈判机制均得以保留。显然，任由其失败代价太大。不仅气候谈判进程将严重受阻，联合国框架下的多边气候谈判机制也会面临信任危机。更重要的是，人类共同应对气候变化的努力将面临诸多不确定性。

　　德班会议达成的结果，在激进的非政府组织看来远不能满足，但这是在现有国际和国内政治经济格局下，各方所能接受并能对国内交差的结果。

　　明年6月，各缔约方将在巴西里约热内卢纪念公约诞生20周年。回顾过去20年的气候谈判历程，无不充满波折和阻碍。而20年间巨大的世事变化也远超出了公约诞生时各方的想象。其中最大的变化莫过于地缘政治经济格局的变迁：中国的崛起，西方的式微。

　　从这个意义上来说，德班会议或将成为一个转折点——它第一次将以中国为主的新兴发展中国家，纳入到一个未来需要接受相同法律地位的新国际安排中。

　　德班会议大会主席、南非外交关系和合作部长玛莎贝妮(Maite Nkoana-Mashabane)女士因此称，德班会议达成的是一个“具有历史意义的一揽子方案”。她说她相信“在德班取得的成果将在拯救今天和明天的过程中扮演重要角色”。

　　不过，这并不意味着以后的谈判将变得容易；相反，出于维护各自利益的需要，谈判只会更加艰难。

　　欧盟重夺主导权

　　在被边缘化了两年多后，欧盟终于在德班重返气候谈判主导地位。

　　今年10月，在澳大利亚和挪威政府提出的议案基础上，欧盟提出了一个“新路线图”，即欧盟可以继续《京都议定书》第二承诺期，但前提条件是，在德班会议上启动一个有法律约束力的新国际协议的谈判进程，到2015年完成，不迟于2020年开始实施。具体的开始实施时间取决于第二承诺期的长短。可以是五年，也可以是八年。分别对应2018年和2020年。

　　欧盟的想法是，第二承诺期只是作为一个过渡阶段，结束后就由新的国际协议取代《京都议定书》，但可以保留《京都议定书》中的一些核心要素，包括“共同但有区别责任”原则、市场机制等。

　　欧盟的这个“新路线图”主导了德班会议。因为《京都议定书》第一承诺期将在2012年底到期失效，如果不能在德班会议上解决第二承诺期问题，《京都议定书》将名存实亡。在日本、加拿大、俄罗斯早就明确表示不准备参加第二承诺期的情况下，欧盟成为继续第二承诺期的支柱力量。

　　而对发展中国家来说，继续《京都议定书》第二承诺期至关重要。这不仅是因为《京都议定书》是目前惟一具有法律约束力的国际气候协议，也因为对于像中国这样的新兴经济体来说，《京都议定书》是发达国家与发展中国家“共同但有区别责任”原则的重要体现。

　　由此不难理解，国家发改委副主任、中国气候谈判代表团团长解振华在抵达德班后便明确对外宣布，继续《京都议定书》第二承诺期是中国考虑接受一个有法律约束力新协议的首要条件。

　　其实，对于欧盟来说，继续第二承诺期并非难事。正如欧盟气候行动专员康妮•赫泽高在德班期间解释说，欧盟已经决定，即使日本等国家不参与第二承诺期，也不论德班会议的最后结果如何，欧盟各成员国都会根据国内立法采取强制减排行动。但问题是，仅靠欧盟的减排行动是远远不够的，因为欧盟的排放总量目前只占全球的11%，未来还会更小。

　　“这就是为什么我们要号召其他主要排放国一起采取行动。科学告诉我们，现有的努力是远远不够的。”赫泽高说。

　　而在解释为什么要费劲弄一个有法律约束力的新国际协议时，赫泽高说，因为它可以帮助政府切实采取行动，并加快应对气候变化行动的进程；可以帮助政府设定减排目标；可以帮助发现正确的碳价格；也可以使政府即使是在经济困难时期，也能做到聚焦这一议题。

　　欧盟的要求并非不合理。虽然中方一再质问，连“巴厘路线图”和坎昆协议都尚未兑现，谈什么新的协议？但不容忽视的一个事实是，《京都议定书》第一承诺期覆盖的国家排放量总和只占全球的26%左右，相当于中国一家的排放总量。而在部分国家不参与第二承诺期的情况下，即使第二承诺期延续，也只是一个政治安排，而无实质意义。

　　靴子落地

　　对发达国家来说，《京都议定书》第九条赋予的“采取适当的行动”，终极目标是消除“共同但有区别责任”的防火墙，让所有国家在同一个法律框架下接受同等的法律地位。

　　长期跟踪气候变化谈判的美国大自然保护协会气候政策主任喻捷对财新《新世纪》介绍说，这个过程最早可以追溯至2005年。当年2月，《京都议定书》正式生效，确定了第一承诺期的期限为2008年到2012年。同时需要启动第二承诺期的谈判。这个时候，就有部分发达国家和非政府组织引用《京都议定书》第9条款，要求启动一个包括发展中国家在内的协议，但遭到发展中国家强烈抵抗。当时，中国的排放量还落后于美国，但发展势头已经很明显。

　　2007年底在巴厘岛举行的第13次缔约方大会确定了“巴厘路线图”，首次启动双轨谈判机制：一轨为《京都议定书》第二承诺期；一轨为公约下的长期合作行动。美国因为没有加入《京都议定书》，被要求在长期合作行动下参与谈判，采取和附件一国家“可比”的减排行动。

　　双轨谈判机制虽然为发展中国家保留了防火墙，但通过长期合作行动，相当于把发展中国家也纳入到有约束的谈判中，要求实行“承诺和审核(pledge and review)”。

　　美国自然资源保护委员会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强曾向财新《新世纪》记者表示，正是双轨谈判机制为后来的谈判僵局埋下了隐患。

　　2009年初，日本、加拿大、澳大利亚等对《京都议定书》没有热情的国家提议，放弃《议定书》，代之以“单一法律文本”的谈判。这个提议得到了美国的响应，但欧盟表示反对，不愿放弃《议定书》。

　　欧盟的态度在下半年逐渐发生转变，最终加入“单一法律文本”的阵营。也是在这一年，中国首度超过美国，成为全球温室气体排放最大国。

　　2009年底的哥本哈根会议把这个进程往前推进了一大步。中国在会前公布了碳强度目标——到2020年，在2005年的基础上，单位GDP碳强度下降40%-45%。而在这次由美国主导的会议上，中国在透明度和三可(可测量、可报告、可核查)的问题上作出重大让步，同意接受更为频繁和严格的国际审核。中国气候谈判代表团团长解振华在德班会议上透露，中国当时作出让步，是为了换取发达国家对非洲国家的资金支持。

　　去年的坎昆会议进一步细化了“承诺和审核”制度，确认每两年提交一次审核报告。同时，欧盟等发达国家也进一步向中国、印度等新兴经济体施压。但由于没到第一承诺期截止的最后期限，妥协仍难作出。

　　“这只靴子最终在德班落地。”喻捷说。欧盟用《京都议定书》第二承诺期，换取了几个主要排放大国对欧盟“新路线图”的有限支持。

　　另外一个不容忽视的现象是，中国传统的盟友，小岛国和最不发达国家长期以来其实和欧盟站在一起。尤其是小岛国近年来提出了比欧盟更激进的要求——所有主要排放国从现在开始就接受一个有法律约束力的协议，而不是等到2020年。

　　即使是原先立场统一的基础四国(巴西、印度、南非、中国)，也在德班会议上出现了明显的立场分化。巴西和南非都转而支持欧盟。

　　未来谈判更艰难

　　在经过最后一刻公开斡旋及相互妥协达成的德班文件中，各方同意启动一个朝向“议定书”或“另一个法律文本”，或“有法律效力的一致同意的结果”的谈判进程。

　　分析人士指出，这一表述和1995年在柏林举行的第一次缔约方大会产生的“柏林授权”里的表述非常接近。“柏林授权”促使两年后产生了具有法律约束力的《京都议定书》。

　　根据美国的强烈要求，这份文件并未直接出现中印关切的“共同但有区别责任”原则，而是用“在公约下”的方式间接表达。

　　不过，围绕2020年后新国际安排的法律性质，以及是否并如何体现“共同但有区别责任”原则，仍将是在过渡期争执的焦点。

　　不过在解振华在会后发表的声明中可以看出，中国对2020年后新协议的法律形式的理解，和欧盟并不一致，依然称其为“安排”、“相关进程”，而没有承认其法律约束力。因为即使新的协议从2020年开始实施，中国对自己何时能达到排放峰值尚无把握，自然不愿仓促“被套”。

　　美国更是早前就暗示，美国只是同意启动一个进程，但这个进程是否必须引向有法律约束力的国际协议则不好说。对美国来说，重要的是不让“共同但有区别责任”原则这个表述直截了当地出现在文本里。而且由于缺乏国内立法支持，美国在未来很长一段时间内都不可能通过任何有法律约束力的国际协议。

　　欧盟在“共同但有区别责任”问题上倒是比美国灵活。欧盟多次表示，新的协议并不需要发展中国家采取和发达国家相同的减排水平，但需要接受同等的核查和遵约(compliance)。

　　就不同国家对法律性质表述可能产生的不同理解，财新《新世纪》记者向联合国气候变化框架公约秘书处执行秘书克里斯蒂安娜•费格雷斯提问时，她回答称，最后的结果现在还不好说，可能是一个议定书，可能是一个法律文本，也可能是其他更弱的法律形式。但无论是什么形式，都应该是具有法律效力的。

　　不过，就在德班会议刚结束，加拿大就宣布正式退出《京都议定书》。在分析人士看来，显然是为了逃避其在第一承诺期不仅没有完成减排目标，而且增加了排放所可能面临的经济处罚。

　　但《京都议定书》对缔约方任意退出没有规定任何违约或惩罚机制，对无法兑现第一承诺期也缺乏追责机制，给未来的谈判敲响了一记警钟。

　　费格雷斯对加拿大的举动立即发表了声明，称非常遗憾，并对其选择的时机“表示惊讶”。她说，不管加拿大是不是《京都议定书》的一员，它都有在公约下减排的法律义务，以及为引向未来的全球新协议所要求的道德义务。

　　加拿大退出《京都议定书》对未来的谈判将有何种影响，目前还难下定论。但未来谈判将更艰难，利益角逐将更激烈。中国应及早做好准备。