中欧航空碳税博弈转机:欧盟或暂停实施部分内容

　　国际范围内的对抗欧盟碳排放交易体系(ETS)似乎有了新的转机。

　　据国外媒体报道，欧盟气候行动司司长德贝克(Jos Delbeke)当地时间周二(2月7日)称：“如果今年各国在创建全球排放控制体系上取得显著进展，欧盟或将暂停要求航空公司实施排放交易体系的部分内容。”

　　这一表态被媒体看成是欧盟在航空碳税问题上有可能让步的信号。

　　但中国航空运输协会(以下简称“中航协”)副秘书长柴海波却并不这么认为，“如果欧盟能在征收碳税问题上做出让步，对中国航空公司而言，确实是一件好事。”柴海波告诉新金融记者：“但从目前来看，欧盟‘让步’的动作并不明显，我们甚至没有感觉到欧盟有‘让步’的意图。”

　　在柴海波看来，德贝克的表态只能说明欧盟态度的“软化”，但在“软化”的过程中，又提出了诸多条件，“实际上，让步的意图很不明晰。”

　　柴海波称，无论以后怎样发展，中航协和中国航企都将对欧盟碳排放交易体系持“坚决抵制”态度。

　　而在此前，中国航空企业代表在与德贝克谈判时也曾提出，要求欧盟取消或至少推迟到2020年开始实施碳排放交易体系。

　　事实上，在中国，对抗已于2012年1月1日生效的欧盟碳排放交易体系在2月上旬升级到了国家层面。

　　新金融记者  王海琦

　　国家层面的“抵制”

　　2月6日，中国民用航空局(以下简称“民航局”)官网上发出公告，公告称：中国民用航空局于近日向各航空公司发出指令，未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。

　　在这份公告的开头，还用了“根据国务院授权”的字眼。

　　这是中国官方第一次就欧盟碳排放交易体系明确表态，而在之前，中航协与中国境内各航空公司已与欧盟“对抗”了很长一段时间。

　　民航局发出的指令，也坚定了中航协“抗税”的信心，“现在是政府出面，既有立场，又有措施。”

　　柴海波说：“我们的态度已经很明确，接下来，主要看政府的政策了。

　　柴海波告诉新金融记者，“现在政府对航协和航空公司‘抗税’的支持力度很大，国家将会有更加具体的措施。”

　　在此之前，中航协曾多次向国家相关部门提出政府出面反制的申请。

　　然而，民航局的指令刚一公布，欧盟方面的“反击”便接踵而来。

　　欧盟气候专员康妮·赫泽高(Connie Hedegaard)的发言人艾塞克·法莱罗-拉德隆称，在碳排放交易体系方面，欧盟不会做出让步，所有在欧盟运营的航空公司必须遵守该法律。

　　法莱罗-拉德隆称，如果航空公司不遵守欧盟的上述法律，其付出的代价将会更加高昂。

　　根据欧盟计划，拒绝缴纳碳税的航空公司，每排出一吨二氧化碳，可能被罚款100欧元，多次触犯者可能被禁飞。

　　康妮·赫泽高也公开向媒体表示：“我们不会退缩。”“中国的航空公司会遵守我们的法律，欧盟对此‘有信心’。”她说。

　　欧盟态度显得坚决，随之而来的是，国际范围内对抗欧盟碳排放交易体系也日渐激烈。

　　实际上，在欧盟碳排放交易体系正式启动前，就已遭到多个国家的反对。2011年10月，美国众议院就已经通过一项新议案，禁止美国的航空公司加入从2012年1月1日开始生效的欧盟碳排放交易体系。

　　近日，美国参议院又通过一项航空法案，反对欧盟碳排放税。

　　目前，包括中国在内，已有近50个国家和地区的航空管理当局明确表示抵制欧盟排放交易体系，此体系被多个国家认为“侵犯了国家主权”。

　　新金融记者从中航协证实，包括中国、美国、俄罗斯、印度在内的26个国家计划于2月21日在莫斯科召开会议，共同商议应对欧盟航空碳排放交易体系的对策。

　　这些国家均强调，欧盟从2012年1月起开始向所有在欧盟境内起降的飞机强行征收碳税的政策既不公正，也不合法。

　　“不公平的交易”

　　业内人士称，民航局指令发出后，中国政府将会从维护企业和民众的利益出发，出台相应的措施。

　　中国民航大学校长助理于剑教授向新金融记者介绍，目前，包括商务部、发改委、外交部、民航局等在内的八部委已启动联系机制，联合学术界讨论中国如何应对欧盟碳排放交易体系的问题。

　　在启动碳排放交易体系时，欧盟称该体系“从应对全球气候变化的角度出发”，然而，在参与八部委讨论中国如何应对欧盟碳排放交易体系课题的中国民航大学碳排放专家看来，“无论是从表面看，还是从制度的背后看，其更主要的都是出于经济利益的考虑。”

　　该专家认为，在欧盟碳排放交易体系本身尚且存在问题的情况下，欧盟把国际上非欧盟国家的航空公司单边纳入到其体系内，难免遭到国际范围内的反对。

　　“就中国而言，中国民航发展仍处于一个比较低的水平。”中国民航大学专家介绍，中国民航的国际航空运输量仅相当于欧盟的四分之一，尽管中国的人口是欧盟的数倍。若要发展到欧盟的水平，还有很大的空间。

　　国际航空运输量基数较低，导致了中国能从欧盟排放交易体系拿到的免费份额过低，“该交易体系的免费份额发放是按目前的国际航空运输量基数的一定比例发放的。”

　　如此一来，随着中国民航的发展，所能得到的免费份额就越发显得少，未来则要购买越来越多的排放配额。

　　而在该专家看来，从欧盟购买排放配额，本身就存在着很大的市场风险，“未来要花多少钱来购买配额，目前是不知道的，唯一可以肯定的是，若加入欧盟碳排放交易体系，中国的国际航空运输成本会越来越高。”

　　另一不公平的情况则表现在，欧盟拿到了全部免费配额的65%左右，而中国所得到的免费配额却不到3%，“欧盟国家在其内部的航空运输同样算在其体系范围内，因此，欧盟的‘飞欧盟国家’航空运输技术则高得多。”

　　“在未来，欧盟的运输结构会再优化，如发展高铁或类似交通，把国内节省下来的免费配额拿到国际上来竞争。”该专家告诉新金融记者：“也就是说，我们将来受到的国际竞争力将会非常大。”

　　“如果中国航空业加入欧盟碳排放交易体系，最后损害的将是消费者的利益。”该专家告诉新金融记者。

　　欧盟曾建议航企将此成本转嫁给消费者，欧盟官员曾表示：“这笔费用分摊到每张跨大西洋航线的机票上不过6欧元左右。”

　　如果国内航空公司将成本全部转嫁给消费者，预计2012年国际航线飞欧机票价格将平均上涨16至17美元。 

　　寻求解决方案

　　至民航局发布指令前，中国境内还没有出现航空公司私下与欧盟签订协议的情况出现。

　　但在2月7日，法莱罗-拉德隆却宣称“中国航空公司目前已全面参与了碳排放交易体系”。

　　这一说法并不被柴海波认同。

　　“参与欧盟碳排放交易体系的首要条件是必须按照欧盟要求提交数据。”柴海波说：“但据中航协掌握的情况，欧盟最近一次向中国航企索要相应碳排放数据是在去年年底。”

　　“目前，中国政府的指令已经下达，中国的航空公司就必须无条件地贯彻执行这个政府令。”柴海波说：“中航协与中国航企依然坚持‘不参加欧盟碳市场交易、不向欧盟管理成员国提交监测计划、不与欧盟谈判优惠条件’的‘三不政策’。”

　　中国民航大学碳排放专家同样认为，在发出指令前，中国的航空公司没有得到国家明确的指示，也只能在反对的前提下，按照欧盟碳排放交易体系的程序执行，指令发布后，航空公司则只能贯彻国家政策，“目前没有中国航空公司因承受压力而与欧盟签订协议。”该专家说。

　　如今，欧盟将国际航空运输业纳入到其单边排放交易体系的计划已陷入了一个难以预知的僵局，为化解此僵局，国际航空运输协会也已介入，并提出了替代方案。

　　国际航空运输协会理事长兼首席执行官汤彦麟公开表示：“国际航空运输协会继续呼吁通过国际民航组织(ICAO)寻求一个全球解决方案。”

　　汤彦麟认为：“单方的举措不仅扭曲市场，其他国家也会认为自己的主权受到侵犯，欧洲航空公司甚至有可能面临一些反制措施。”

　　在国际航空运输协会提出的替代方案中，“推广生物燃料”得到了普遍赞同，“航空业想要实现2050年碳的净排放量比2005年减少50%，可持续的生物燃料是一个关键助力。因此，从生物燃料航班试飞成功到航空业全面使用生物燃料，需要降低价格，增加供给。”

　　“通过对机场航班时刻管理法则进行相关修订，使航空公司在没有运输需求的情况下不必安排航班”，也是国际航空运输协会提出的替代方案之一。

　　另外，国际航空运输协会认为，通过单一欧洲天空计划(SES)，增加空域容量，每年大约能减少1600万吨碳排放量，也可实现空管成本减半。

　　“我们希望欧盟认识到他们自身的错误，能够回到双边或者是多边谈判，找到合适的方案。”中国民航大学碳排放专家告诉新金融记者。

　　“混乱的延伸”

　　“最好的结果就是欧盟认识到问题，能够和其他国家包括中国进行交涉。”该专家称。

　　而在该专家的预计中，最坏的结果也不可能达到“罚款、停飞、扣飞机”的程度，“如果按照欧盟碳排放交易体系规定的额度缴纳罚款，航空公司甚至有倒闭的风险。”

　　实际上，欧盟并不认为碳排放交易体系中所缴纳的费用是被普遍称之为的“碳税”，欧盟方面认为，这是碳排放交易，是一种商业行为，而“碳税”则是国家收的，用于公共事业支出。

　　在欧盟碳排放交易体系中，除了公开拍卖的份额是国家可以支配的，其他都是在市场上交易的。“一种强词夺理的解释，用来规避很多法律问题。”中国民航大学专家说。

　　早在2005年1月1日，欧盟正式启动碳排放交易机制，按照“限制和交易”的设计，通过每年给企业发放有限的碳排放配额，迫使它们节能减排，对于超过配额的排放，企业只能从碳排放交易市场上购买，如果配额没有用掉，则可以出售。

　　起初，欧盟的“碳管制”机制仅仅针对能源、钢铁等工业部门，在2006年底，欧盟委员会出台立法建议，提出把航空业也纳入“碳管制”机制。

　　2008年，欧盟立法生效，规定从2012年1月1日起把航空业纳入碳排放交易机制。2011年3月，欧盟委员会公布了首个航空业年度碳排放限额，即2012年不超过2.13亿吨，2013年起不超过2.09亿吨。

　　这甚至让业内人士想到了另一种反制措施：“欧盟收我们的，我们就收他们的。”

　　“这也是一种办法。”中国民航大学专家告诉新金融记者：“如果最终出现这种情况的话，对航空业甚至很多其他行业的发展都将产生很多不利影响。”

　　“如果碳排放交易体系在航空业得到突破，还有延伸到其他行业的可能。”该专家说：“甚至还会出现这么一种情况：世界上其他国家也有可能在本国实施碳排放交易体系。如此一来，世界贸易秩序将被打乱，任何国家都可能从其利益角度考虑，建立一系列交易体系，这就是变相的‘碳税’了。”

　　实际上，这也是柴海波的顾虑，“如果中国航空公司加入碳税体系，欧盟碳排放交易体系甚至有继续向其他领域蔓延的趋势，比如航海运输。”柴海波说：“这也正是中国航空运输协会坚决抵制的原因之一。”