南方周末记者 王小乔

　　更改规则之后，成都地票交易重启，土地改革依然在摸索中前行

　　新规最大的特点，是变“持证准入”为“持证准用”。也就是说，要拍地，不一定要先有地票

　　冰封了4个月的成都土地市场终于重启。

　　5月9日上午十点，成都市2011年第一场主城区的国有土地招拍挂准时开拍。

　　与4个月前那场火爆无比导致后来被叫停的地票拍卖会相比，这场土地招拍挂低调而平静。

　　人并不多。企业人员，只有交了竞拍保证金才能凭证入场。至于蜂拥而至的记者们，则被拍卖大厅外的一块牌子挡住——“应竞拍人要求，以及受场地限制，此次拍卖不对媒体开放。”

　　过程很快。近200亩，5宗土地，一个小时内全部物有所属。

　　价格不高。成交价都落在3000-4000元/平米区间内。因为相对偏僻，平均的楼面起拍价都在2000元/平米上下；又因为设定了最高限价，达到最高价后就比拼配建公租房。

　　如此的低调谨慎，因为这是去年年底“地票”交易被叫停而又重启后，新规则下的成都第一场国有土地拍卖。

　　地票缘起

　　成都和重庆，分别以地票交易市场的制度创新，使得农村建设用地可以“飞”到城市。

　　“地票”，是在我国现行的城市与农村土地双轨制度之下，寻求破解城市用地紧张、城乡差距加大的一种土地改革试验。

　　通过农民集中居住等方式，省出来的农村建设用地，经过复垦之后，可以成为虚拟的建设用地指标，“飞”到城市，增加城市的建设用地。这项制度设计叫“增减挂钩”，其中的建设用地指标俗称“地票”。

　　2009年和2010年，作为国家城乡统筹试验区的重庆和成都，先后开始尝试地票交易。

　　农村减一分建设用地，城市增一分建设用地，这项“增减挂钩”试点政策是“地票”的制度基础。

　　该政策并不为成渝独有，不过通常的“增减挂钩”只能限定在县域范围内，仍然缓解不了城市建设用地紧张。而成渝，却分别以地票交易市场的制度创新，使得农村建设用地可以“飞”到城市。

　　重庆在2009年首先申请到了地票试点，试图突破增减范围；而成都最初是因地震重建而破例被允许在全市范围增减挂钩，在这项为期3年的特殊政策于2010年年底到期时，成都也推出了“地票”制度——尽管成都国土局办公室主任反复强调“我们成都不叫地票，而是叫建设用地指标”，人们依然愿意将其称为“地票”，几乎接受南方周末记者采访的所有人均不例外。

　　平静，火爆，平静

　　土地链条是：要拿地，先拿票；要拿票，要么自己整理，要么拍卖，要么缴纳保证金。当缴纳保证金的路被堵死后，与麻烦的土地整理相比，拍地票成为了更多人的选择。

　　在交易设计上，成都大胆跟国有土地招拍挂挂上了钩——“持票准入”，要拍地，先拿票，“地票”成了国有土地拍卖的一张“门票”。

　　当时，企业获取地票的方式有三种：参加拍卖，自己整理，甚至可以交一笔15万/亩的保证金。绝大多数的开发商都选择了缴纳保证金的方式，愿意参加地票拍卖的并不多。

　　2010年8月12日的第一单交易十分平静，只有国资背景的成都兴城投资和四川新华发行集团两家参与，最终兴城投资以15.2万元/亩拿下了浦江县800多亩建设用地指标。

　　这种交易活跃度与重庆相仿。成立了一年多的重庆农村产权交易所，一共开过11场地票拍卖会，平均成交价10万/亩。

　　不过，成都对这种交易活跃度并不满意，他们希望社会资金能更踊跃地进入土地市场。

　　从2007年城乡统筹开始，成都就不断向农村投入大量资金，2007年是117亿元(占当年财政收入近六分之一)，之后一年高过一年，资金量之大已让成都政府感到压力，政府迫切需要社会资金的进入——这也正是地票交易制度设计的初衷之一。

　　如何能让交易更为活跃？2010年11月，开发商们发现，最方便、成本也最低的保证金获取地票的方式被取消了。

　　于是，土地链条就变成了：要拿地，先拿票；要拿票，要么自己整理，要么拍卖——与麻烦的土地整理相比，拍卖成为了更多人的选择。

　　2010年12月17日成都农村产权交易中心的第二次地票拍卖，便出现了戏剧性的一幕。2000亩建设用地指标，得到了100多家开发商的追捧。从起始价15万/亩一路飚高到92万/亩，平均 72万元/亩。如果拿5月9日的土地拍卖价相对比，光是指标的价格就相当于土地成本的至少三分之一。

　　这次地票拍卖的结果，超出了政府、专家、企业、媒体各方的估计。

　　连地票的提供方都没预料到。拍卖之前，成都下属几个区县的国土部门给工作人员下达了一项任务，“低于40万就给我买回来”——在温江、都江堰等靠近主城区的区市县，土地整理成本就接近了40万元，他们担心地票低于成本价。

　　结果，第一张地票就过了40万元。当第二张过了70万，大家又开始纷纷兴奋地猜测：“这票是我们的吧？”

　　当保利地产拍出92万/亩的票之后，谁也坐不住了。当天晚上，被专门邀请到现场的记者，又纷纷接到了“暂时先不报道”的要求。

　　即便如此，上层还是被惊动了。一周之后，国土资源部调研组巡视员张婉丽一行7人曾到成都市国土局，对成都的“地票”交易制度以及农村土地综合整治机制进行调研。

　　十天之后，成都农村产权交易中心发出公告，暂停原计划于第二天开拍的3000亩地票拍卖。

　　“成都的地票制度必然修正和完善。它大胆地有些鲁莽，必然回归理性。”一家大型地产公司的内部研究报告在拍出“天价”地票后果断预测。

　　4个月之后，2011年4月13日，成都市国土局发布了新的《关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》，意味着地票交易重启。据成都市国土局介绍，新规则下，地票不拍了，就在农村产权交易所里，“常态挂牌”。

　　一切重新归于平静。

　　“地票”不再是“门票”

　　“持证准入”变成“持证准用”，是修正后的交易规则与之前最大的区别。一字之差，要想拍地，你需要有地票，但不一定要先有，也不一定非要拍卖，只要拍地后有足够的建设用地指标相匹配即可。

　　“那时候不得不抢。”成都一家本地开发商的营销总监告诉记者。因为成都此前并没有储备地票，也没有告知地票的年度供应量，而成都每年的土地放量都超过1万亩，开发商们对是否有足够的地票储备心里没底，只能先下手抢票。“现在不用抢了。”知道新规则后，这位营销总监预测，“从准入变成准用，就不是门票，而是附加条件和成本了。”

　　成都市国土局办公室主任夏超告诉南方周末记者，将“持证准入”改为“持证准用”，是修正后的交易规则与之前最大的区别。一字之差，地票不一定非在拍地前取得，只需要拍地后有足够的建设用地指标相匹配即可。这样，不会造成抢门票，也不会造成地票闲置。

　　新规则还给不同区域不同属性的土地安排了对应的地票取得方式。想要二圈内(主城区以及靠近主城区的5个区市县)的建设用地，就要对挂牌地票进行报价，价高者得；想要三圈土地的，直接缴纳固定的建设用地指标费即可，2011年的新价格为18万/亩；至于旧城改造这类原本就是国有建设用地属性的土地，则完全不需要地票。成都下一场即将于5月20日举行的3宗土地拍卖，其中一块来自锦江区的土地的“持证准用面积”一栏就是空白。

　　这对来自三圈区市县的企业来说是个好消息，去年年底的那场地票拍卖会，很多想在三圈做开发的企业悻悻而归，即使最低的42万/亩，对他们来说也至少增加了一半的土地成本，根本无力负担。

　　成都大学城乡协调发展研究中心吴建瓴之前就不赞同地票如此交易。“有的偏远地区，地价才50万，票要50万，哪里去找票配备，周边地区的发展空间就被压缩了。”“无论如何，现在算是回归了地票的本质。地票交易只要不夹杂其它条件和因素，都不会高得离谱。”吴建瓴预计，将来的地票交易应该会“不活跃，但正常”。

　　在成都社科院副院长陈家泽看来，一字之差，投机性大大减小，而从原来的两年之后可以交易改为现在的不能交易，降低了地票的金融属性和杠杆率，也是对规则的一个重要完善。

　　去年年底国土资源部调研并叫停成都地票交易后，成都市政府召开了多次讨论会修改完善交易规则，陈家泽作为城乡统筹专家也多次被邀请参与。“应该说，当时有很多问题没考虑那么细，发现漏洞了，我们就一起来完善它。”夏超坦言。

　　制度初衷能否实现

　　无论是按新交易规则还是旧的，成都都给拍地企业指了另一条获得地票的途径——自己去农村做土地整理。

　　之前令人咂舌的高价，使外界不可避免地从负面去揣测成都市政府设计地票交易的初衷——“抬高地价房价、”“成都政府缺钱了”，这让成都市政府尴尬、无奈，还有些委屈。“我们是为了鼓励社会资金进入农村综合整治，直白点说，是要把过去土地收益的一部分投入农村。”国土局办公室主任夏超告诉南方周末，真正了解就都明白了。

　　去年南方周末记者赴成都采访城乡统筹之时，国土局规划处处长姚树荣详细解释了地票收入如何分配。“市政府提取10%的基础设施与公共设施配套费，最终返还给指标来源地做农村基础设施配套建设，交易所收取0.5%的交易服务费，剩下高于项目整理的成本的收益全部返还农村。如果是社会资本介入，则由双方自己去谈。”与国有土地征用不到3万/亩的补偿相比，至少18万/亩的建设用地指标显然能给农民带来更多。

　　无论是按新交易规则还是旧的，成都都给拍地企业指了另一条获得地票的途径——自己去农村做土地整理。

　　同时，成都还在去年出台了限制区县土地储备中心做农村土地整理的文件。就是少批一些区县土储中心的项目，多批一些社会资本参与的项目。也是希望建设用地指标的提供方不是政府一家垄断，而是市场化的多方参与竞争。

　　但现实往往不尽如人意，至少截至去年年底，尚没有一家正式通过去农村做土地整理获取地票，因为到农村做土地整理，资金投入大，投资周期长，而回报并不确定。

　　去年12月火爆的地票交易，也充分说明开发企业并不愿意选择“自己做”这么一种费时费力的方式。当然，高企的价格震动了一些公司，前述大型房地产企业就在内部报告中写到：“如果规则继续如此，我们应该考虑介入农村土地整理市场，锁定地票成本。”

　　不过，高企的价格并没有继续下去，开发企业是否会真正选择自己去做开发整理，依然有待观察。

　　更大的争议，在于地票交易是否增加了土地成本。

　　与重庆的地票可以直接抵扣土地拍卖后的一部分税费成本不同，成都的地票费用并不退回，而是表示会把土地招拍挂的起拍价下调30%，这也就是夏超强调的土地的一部分收益划给农村，因为地票从土地划来的收益将全部进入农村建设或返还给农民。

　　但是成都一家同时做一级土地开发和二级房产开发的公司的高层认为这并不能保证土地成本不会增加，“定价权本来就在政府手里，谁能保证一定降低起拍价了，谁又能控制拍卖的最终价格？”

　　而对他们来说，最大的打击是，如果土地拍卖那一部分收益确实划入地票，将直接降低一级土地开发业务的收入。

　　

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