《中国经济周刊》记者 王红茹|北京报道

　　关于中国政府采购，争议一直不断。最近一次“质疑”中国政府采购的，是拥有1600余家会员企业的中国欧盟商会。

　　4月20日，中国欧盟商会发布了长达60页的首部研究中国公共采购市场的调查报告——《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》(下称《报告》)。《报告》称，中国公共采购市场总规模或超7万亿元人民币，外资企业在政府采购中饱受歧视，还提出了政府采购系统进一步改革的必要性和系列建议。这是继去年中国美国商会发表类似白皮书后的又一份报告。

　　值得注意的是，《报告》采用了“公共采购”这一概念。西北大学国际法学院副教授杨蔚林认为，其目的是扩大我国现行的政府采购制度的适用范围。

　　中国欧盟商会、中国美国商会作为企业的代言人，虽然不是官方代表，但是在美国、欧盟，企业对政府产生的影响很大，“他们的政府就是为企业服务的”。由此，专家分析认为，目前中国加入WTO《政府采购协议》(GPA)的谈判还在进行当中，此举可视为是美国、欧盟的施压手段，其真实用意是催促中国尽快大范围开放公共采购市场。

　　年底前将出第三份出价清单

　　GPA是WTO的一项诸边协议(相对多边协议而言，且属于自愿加入)，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易，由WTO成员自愿签署。

　　目前WTO成员国共有153个。 而在WTO的政府采购委员会中，GPA成员国目前共有41个。如果将欧盟诸国视为一个成员，则GPA成员只有14个。

　　WTO成员数与GPA成员数之所以不对等，主要是因为以前没有对加入WTO的成员国提出一定要加入GPA的要求。随着WTO成员国的增加，一些新的成员国在与WTO谈判的过程中，加入GPA就成为加入WTO的一个条件。

　　其实，这并非针对所有加入WTO的成员国，只有对类似中国这样大的经济体，提出的要求会高一些。毕竟，中国这个庞大的经济体，让美国、欧盟更为重视。中国加入WTO，成为他们进入中国政府采购市场的重要契机。

　　“中国肯定不是自愿提出来加入GPA的，是美国、欧盟对中国加入WTO时提出来的要求。只有承诺加入GPA，才能同意加入WTO，这也是后来者的一个劣势。” 对外经贸大学中国WTO研究院副院长屠新泉向《中国经济周刊》表示。当然，加入GPA并非完全对中国不利。GPA成员国比如美国的政府采购规定，禁止购买外国货，中国加入之后，很自然地，就可以进入美国的政府采购市场。“虽然美国的政府采购市场对外国货多少有些限制，但是加入之后，至少有这个机会了，否则就完全没有机会。”

　　中国目前是《政府采购协议》的观察员，在 2001 年加入WTO后，中国承诺择机启动加入GPA的谈判，并于2007年底启动谈判。

　　2007 年 12 月，中国提交了第一个GPA出价清单。出价清单是申请方单方面提出的开放范围，包括纳入政府采购范围的采购实体和采购项目以及门槛价等。出价清单包括五个附件：附件一是中央级实体单位；附件二是次中央政府，主要是省级政府，也包括地市级政府；附件三是其他实体；附件四是服务；附件五是工程。GPA中的采购类型分为三种：货物、服务和工程；目前，货物还没有列入单独附件。每个附件都有备注，用来定义五个附件开放范围的大小和条件。

　　中国提交的第一份GPA出价清单中，附件一包括中央级实体单位50个，如外交部、国家发改委等部委；关于地方政府的附件二未编列，附件三目前罗列的实体都是事业单位，国企暂未列入。但美国和欧盟并不满意，表示“深感失望”；时隔两年半之后，中美战略与经济对话加快了中国修改GPA出价清单的进程，2010年6月底，中国政府向WTO递交了第二份出价清单。

　　据悉，这份最新提交的出价清单是在 2007 年的基础上，中国对自主创新产品以及国货优先等政策都作出了调整，并将该协议的施行期从加入后的15 年缩短为 5 年；同时，新增了 15 个政府机构；此外，服务、工程也增加了一些内容。WTO内部人士向记者表示，该份出价清单的细节尚未公布，“由于这是谈判中的出价，因而WTO本身不会公开披露更多细节。目前还处于保密状态。”

　　尽管如此，新增的 15 个政府机构是什么，仍引发了业内人士的猜想。

　　“依然不是地方政府，还是中央机构。因为还有一些中央机构没有列入。我国的机构比较复杂，所谓的事业单位在性质上不是太明确，所以第二次清单做了一些补充，增加了一些‘委员会’之类的单位。” 对外经贸大学中国WTO研究院副院长屠新泉说。

　　《中国经济周刊》了解到的最新的消息是，中国承诺在今年年底前出第三份出价清单。

　　按常理，GPA的谈判应该是由WTO的政府采购委员会主持进行的多边谈判，但在实际谈判的过程中，主要是在中美和中欧之间进行，其实是双边谈判。而目前双方谈判的分歧是国有企业是否纳入中国GPA出价清单。

　　国有企业是谈判重点

　　在GPA谈判的关键时刻，美国、欧盟接连向中国的政府采购发起冲击。

　　先是去年中国美国商会发布的《美国企业在中国》白皮书，质疑中国的政府采购开放度不够，今年4月20日，中国欧盟商会的《报告》再次发难中国。

　　杨蔚林表示，“《报告》采用公共采购概念必然导致政府采购制度范围的扩大，即还包括我国国有、国控企业为主体的采购行为。”

　　《报告》对整体公共采购市场的定义为：中央政府、中央下属各级政府和其他公共实体以及国有企业和地方机构举行的，并且相关项目被视为涉及公共利益或使用公共资金的招标。

　　此定义让GPA谈判的难度大增。

　　“美国、欧盟跟中国进行的GPA谈判中，其主要目标是尽最大可能开放中国政府采购市场，开放市场就意味着出价清单中五个附件的范围要尽可能扩大，总备注要尽可能地减少限制条件。” 中央财经大学政府采购与公共工程研究中心主任曹富国说。

　　目前，中国提交的GPA出价清单中，附件二(地方政府)、附件三(国有企业)、附件四(服务)是谈判的重点，“尤其是在附件三(国有企业)这个问题上谈判冲突得更厉害。”

　　国有企业在我国是一个关系国计民生的基础性部门，所占整个经济的比重总量很大，采购支出比重可能超过政府部门。曹富国认为：“在整个GPA的现有成员国中，中国的国有企业是他们觊觎已久的，当然希望尽可能大地开放。”

　　但是，中国在是否开放国有企业方面并非没有话语权。“中国虽然承诺了加入GPA，但是对于加入的时间、条件并没有做出具体承诺。如果谈判结果不利于中国，中国可以一直不结束谈判。”屠新泉说。

　　政府采购市场规模到底有多大？

　　根据《报告》调查估算，在中国快速发展的经济中，中国公共采购占的比重超过20%，市值估值超过7万亿元人民币。

　　7万亿元的数字从何而来？

　　首都经济贸易大学财政税务学院教授焦建国向《中国经济周刊》分析，7万亿元人民币是中国欧盟商会援引经合组织(OECD)研究的数据，即公共采购平均占据一国GDP的比重约为12%～20%。中国的GDP 2009年是34.09万亿，2010年是39.80万亿，按20%估算，中国公共采购市场约7万亿元人民币。

　　而此前中国官方的政府采购市场规模数据是7000亿元人民币，约为欧盟此次报告数据的1/10。

　　双方发生分歧的最主要原因，在焦建国看来是中国官方的“政府采购”与中国欧盟商会的“公共采购”两者口径不同。

　　中国实施政府采购是近10年的事。相关的两部主要法律《招投标法》和《政府采购法》分别于2000年和2003年生效。中国法律规定的政府采购是：国家机关、事业单位和社会团体使用财政性资金的购买行为。而在西方国家，采购范围比中国宽泛，不仅包括政府预算购买货物、工程和服务项目，也包括铁路、市政工程、电力、通讯、机场、停车场、港口等公共基础设施项目。

　　“中国官方公布的是‘窄口径’的实际数据，而欧盟公布的是‘宽口径’的整个市场空间的估算数据。” 焦建国据此推断，该《报告》从瞄准中国这个巨大市场的角度出发，有其市场目的。

　　7万亿元人民币估值是否正确？外企在政府采购中是否受到歧视？这些问题或许还将出现在中国加入WTO《政府采购协议》(GPA)的谈判中。

　　嘉宾

　　刘尚希  财政部财政科学研究所副所长

　　焦建国 首都经济贸易大学财政税务学院教授

　　马海涛 中央财经大学财政学院院长

　　曹富国  中央财经大学政府采购与公共工程研究中心主任

　　梅新育 商务部国际贸易经济合作研究院副研究员

　　7万亿元人民币估值是否正确？

　　《报告》：中国目前整体公共采购市场的价值估计超过7万亿元人民币，约占中国GDP的20%。

　　梅新育：中国欧盟商会的数据根本经不起推敲，中国欧盟商会的数据完全错了。我国2009年财政收入68518.30亿元，财政支出76299.93亿元；2010年全国财政收入83080.32亿元，加上预算安排从中央预算稳定调节基金调入100亿元，使用的收入总量为83180.32亿元，全国财政支出89575.38亿元。在财政支出总额中，人员工资、教育、卫生、文化、安全等领域是不能划入政府采购范畴的，欧盟的那个说法是把我们2009年全部财政支出都列入政府采购范畴了，这种说法很缺乏常识。

　　地方政府是否一定要纳入政府采购清单？

　　《报告》：中国的政府采购有一大部分(约为 80%)是在地方进行的，但 《政府采购协议》控制清单(即出价清单)中不含任何地方政府机构。

　　马海涛：地方政府到底能不能开放？首先要循序渐进地开放，不能盲目。中国的地方很特殊，有很多少数民族地区，还有很多经济不发达地区；而GPA是一个富人俱乐部，全球这么多国家，加入GPA的国家才有多少？

　　虽然加入GPA是WTO的部分，但是这里面毕竟涉及到很多问题，政治上的因素要考虑多一点，比如国家主权问题，还有民族产业的保护问题。不能说西方一些国家要求什么，我们就必须要满足什么。作为发展中国家，还是要慎重。其次，要在制度完善的情况下，再来讨论这个问题。中国本身《政府采购法》都不是很完善，怎么对外开放？第三，市场的开放要考虑是利大于弊还是弊大于利。即便是我们真正开放了，能不能要到我们需要的东西？我们的企业能否适应这种国际市场的竞争？所以，开放还必须坚持对等的原则。

　　曹富国：美国五十多个州，只开放了三十多个州。加拿大一个次中央政府都没有放进去，只放了中央政府，为什么却要求我们国家把次中央政府放进去！欧盟从企业的角度，从做生意的角度，开放与否他是在吆喝，有声音很正常，但是这个开放不是没有原则的，是有游戏规则的，开放是对等的，从理论上，只有得大于失、他的市场对中国有潜在的利益，才给开放。

　　国企采购应否纳入政府采购？

　　《报告》：国有企业为公共项目进行的采购也在大型基础设施项目市场中占有很大比重，但纳入《政府采购协议》的清单与初步出价清单相比没有任何变化。中国官方的统计仅涵盖根据中国的《政府采购法》开展的并由财政部监督的采购项目，忽略了基础建设和国企的数据。三峡大坝，奥运场馆鸟巢、水立方，中国高铁网络等工程，都是中国官方定义未能涵盖、但根据经合组织标准应列入统计的公共采购项目。

　　马海涛：2003年出台《政府采购法》的时候，就没有把国有企业列进来，一是因为政府采购毕竟是政府干预的事情，为了使国有企业能够转轨，政府尽量少干预企业的行为；二是当时考虑到中国的国有企业太复杂，各种情况都有，规模也比较大，而西方的国有企业规模很小。因此，在目前中国的政府采购还不是很完善的情况下，把国企完全纳入进来，时机还不太成熟。WTO和GPA没有完全的因果关系。任何一个国家也不可能完全开放，像美国在应对金融危机的时候提出购买美国货是开放吗？

　　曹富国：实质上，我国整个政府采购市场在相当大的程度上已经开放了，媒体报道的比如“只买贵的、只买外国货，不买国货”。而他们的市场对中国是不开放的。GPA市场不是WTO规则所能约束了的，WTO谈的是普通消费市场，GPA是一个政府消费市场，是不受WTO一揽子义务的约束的。我们实质上已经相当大程度开放了，要是不开放，外国在华企业怎么进入的呢？

　　现在经过评估，发现我国的企业根本进不去西方发达国家的政府市场，包括一些基础设施也进不去。我国的出口市场主要在非洲等发展中国家。《政府采购协议》连澳大利亚这些所谓的发达国家都没有进去，还有一些大的转型经济体比如印度、巴西、南非等，都觉得进去之后没什么利益，也都没进入。现在反而是我们单方面给他们开放市场。

　　外企是否受到歧视？

　　《报告》：这类经济活动(公共采购)数量庞大，而且还在不断增长，但相关的监管框架却显得杂乱无章，例如政策不一致，实施情况也参差不齐。这严重阻碍了中国整体经济的效率和创新，并导致在华欧盟企业因此错失许多商机。

　　中国欧盟商会主席戴杰：据估算，现在在华欧盟企业由于重复的政策法规以及差强人意的政策执行与价值一万亿美元的市场无缘。透明、一视同仁的监管方式对于这个巨大的市场至关重要。

　　刘尚希：欧盟如此“抱怨”，与中国美国商会去年发布的《美国企业在中国》白皮书，有“异曲同工”之妙。之所以如此，是因为美国、欧盟作为GPA的发起者，希望加快将中国拉进GPA，以打开中国的公共采购市场。其实，在中国政府采购实践中，不但外国货没有受到歧视，而且由于我国有些部门和地方盲目追求洋货，在政府采购中反而存在排斥国货的现象。我国的政府采购过程是逐步开放的，在这个过程中，很多事情没有谈好，外国企业不可能一下子就进来，不可能达到完全开放的程度。按照WTO的规则，我国允许有适度的保护时间，开放是渐进的过程，这是一个国家的权利和主权。

　　焦建国：对于任何国家来说，政府采购政策的调整都要考虑到多重目的的协调。这里边一个突出的问题是“提高政府采购资金的使用效益”与“维护国家利益和社会公共利益”两个目标的协调。但无论如何，每个国家首先考虑的都是重视本国企业。即使加入GPA，中国纳入国际管辖范围的公共采购市场份额也只是一小部分，大部分甚至是绝大部分还是要优先考虑本民族企业。这也是各国的通用做法。所谓“对外国企业一视同仁”永远是相对的，“外国企业受歧视”的说法是值得商榷的。

　　

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