神木县试图在财政税收以外，再创一套公共资金收支体系，并以此破解资源枯竭后的失血隐忧，但在政策和法律双重风险之下，“创举”或成歧途

　　《财经》记者 潘国建

　　5月9日，鄂尔多斯市一个考察团到达毗邻的陕北神木县，考察仍在争议之中的神木“三大慈善公益金”筹集状况。

　　神木县政府预计在“十二五”期间，每年募集6亿元左右该类公益金。“三大慈善公益金”将用于未来“医疗卫生、文化教育、社会保障”开支。

　　“募集令”一经启动，异常火爆。仅仅在3月28日举行的一场公益慈善捐赠晚会上，神木县企业和个人认捐数额就达到38亿元以上，这已经超过了其5年的募资计划。

　　位于陕西省北端的神木县，近年因煤炭资源而兴。政府拥有雄厚财力之后，曾出台多项“超前”政策。2008年2月，神木县宣布免收从小学到高中的学费，实现12年免费教育。2009年3月，神木县公布《全民免费医疗实施办法》，推出全民医保、医保购买医药服务、医疗服务市场化等措施。

　　但在神木主政者设想中，仅靠开发不可再生资源，财政高速增长难以为继。中国部分资源型地区已陷入，或将面临资源枯竭后的财政困境现实，令神木县政府未雨绸缪，欲在财政以外，以慈善公益金为名，再创一套公共资金收支体系，试图破解“建设-发展-萎缩-报废”的资源型城市宿命。

　　然而，在政府强力募资引发争议以后，公益金的合法性及使用管理亦面临政策和法律双重风险，其前路充满变数。

　　天量捐款

　　设立公益金的想法始于2010年6月，当时神木县政协委员訾诚亮等提议建立“三大基金”。

　　訾诚亮等人的想法是为现有免费医疗、12年免费教育和免费养老提供后续资金。资金来源于政府投资和民间募集两条管道，预期五年内达到30亿元规模，政府与民间出资比例为1∶1。

　　七个月后，訾诚亮等人的建议被纳入神木县委、县政府的红头文件。不过“三大基金”变成了“三大慈善公益金”。訾当初提出的“政府投入、社会捐赠”各半的运作模式，也变成了“政府引导、企业主导”路径。

　　1月21日，神木县委、县政府下发关于募集“三大慈善公益金”文件，除县各党政机关、直属事业机构，文件还发到中央、省、市驻神木县的所有企业。

　　“三大慈善公益金”筹集运作领导小组随后成立，县委、县政府主要领导均为组成人员。

　　2月12日，神木县委、县政府向全县发出“三大慈善公益金”筹集倡议书。

　　3月28日，“三大慈善公益金”计划正式启动。当天举办的捐款晚会上，各企业捐款踊跃。其中，神华集团旗下的神华神东煤炭集团有限责任公司(下称神华神东公司)表达2亿元捐款意向。陕西省属的陕煤神南矿业公司认捐5亿元，分五年支付。

　　据相关人士透露，按照最初设计，募款对象仅限定在涉煤企业。

　　神木多名官员解释，煤炭企业和“煤老板”的财富积累源于本地资源，这些资源属于当代人，也属于子孙，“他们成为捐款主体，正能体现回报社会的理念。”

　　神木县方面原本期望涉煤企业，特别是中央和省级大煤炭企业捐款15亿元，但是这个愿望并未实现。这些企业私下表示，因动用大笔资金须报上级公司批准，而且担心引发连锁捐款，故捐款谨慎。神木县当地煤企反成为捐款大户。

　　截至4月底，认捐千万元及以上的当地民营企业近100户。有13名企业主个人认捐千万元以上，大多与煤炭相关。

　　其他行业的民营企业和个人也参与了捐款。仅个人捐款一项，目前已超过4000万元，捐款者主要包括公务员、一部分教师和学生。

　　因《公益事业捐赠法》规定，除自然灾害等特殊情况，县级以上人民政府及其部门不能作为慈善金的接收方，而神木的“三大慈善公益金”所属基金会至今还未完成登记注册，所以还没有独立公章和账户。为规避法律风险，目前到位的捐款都借由神木县慈善协会代为接收。

　　神木县政府还承诺，县财政分五年向“三大慈善公益金”注入15亿元。清华大学公共管理学院副教授贾西津指出，政府能否作为捐赠主体，现行法规中没有明确禁止，“神木的做法可视为一种‘擦边球’”。

　　在中国政法大学民商经济法学院教授施正文看来，政府虽可用部分财政资金扶持慈善事业，但通常占财政比例较低。“神木每年3亿元的投入，约相当于其地方财政收入的10%，如此高的比例至少显示财政安排缺乏科学性。”

　　资源枯竭隐忧

　　事实上，坐拥丰富煤炭资源的神木，目前并不缺钱。

　　上世纪80年代，神木县勘探出巨量煤炭储备。煤炭主要分布在县境西北部，占全县总面积的59%，已探明储量500多亿吨，且煤质优良，埋藏浅，易开采。依托丰富的煤炭资源，在整个“十一五”期间，神木县财政总收入从19.8亿元一路猛增到130亿元，年均增长46%。该县可支配财政收入也从2008年的17.2亿元，上升至2010年的28亿元，2011年预计达到33亿元。

　　神木县县委书记雷正西告诉《财经》记者，现有财力足以支撑各项支出，“三大慈善公益金”是为将来煤炭资源匮乏时做储备。神木县担心的是资源型城市的普遍困境。

　　神木县的一份内部资料显示，按年产量5000万吨左右(数字逐年加大)，回采率60%计算，地方煤矿的开采期限已不足20年。

　　此外，神木县亦存在较大的收入差距，县政府也寄希望通过二次分配，加大民生支出，缩小贫富之差。

　　神木现有各类煤矿164个，而煤炭“蛋糕”的绝大部分由神华神东公司、省属煤矿企业切走。前者所属煤矿有9个，省属煤矿则有7个。现保有储量分别占探明储量的12.3%和16.2%。地方煤矿有148家，现保有储量却仅占探明储量的3.7%。

　　县委、县政府多位人士抱怨，握有神木最优质煤炭资源的神华神东公司，多年来对当地民生方面的扶持少得可怜，“2010年，共对县财政的贡献为1%，可以忽略不计。”反而是仅占探明储量3.7%的众多地方煤矿，对县财政贡献约占七成。

　　中央与地方共享税中，增值税和企业所得税是重头。按现行分税比例，增值税75%划归中央，25%归地方。企业所得税60%归中央，40%归地方。地方在省市县之间再进行分配。

　　目前，陕西省增值税(25%部分)的分配比例是省级分享30%，市县分享70%。企业所得税留地方部分省、市县按对半比例分享。神木多位官员抱怨，市县分配后大头到了市里，县里自留比例有限。

　　2005年，榆林市还曾通过一纸文件大幅上收财权，从神木多拿走60亿元。自此，神木县财政收入在持续快速增加的另一面，是可支配财政只占总收入的21.6%的现实，其余收入对应上缴到了中央和省市。

　　财政部财科所副研究员于长革认为，神木县的财政分配格局反映的是省以下财政分税中的普遍弊端。“财权上移，事权下降，财权与事权不相匹配。”其中，县乡财政的压力最大。正因如此，神木县最初的设想是将神华神东公司、陕煤神南矿业公司等国有企业列为“三大慈善公益金”募捐的首要对象，争取更多资金，用于今后的民生保障。

　　像山西等地一样，由于煤炭业回暖，以及当地煤矿产权改革的刺激，神木县一大批民营企业也完成原始积累并崛起，形成手握巨额财富的“煤老板”群体。

　　县委书记雷正西表示，诸多原因导致神木出现“三富三不富”现象：财政富老百姓不富、少数人富多数人不富、北部有资源的乡镇富中南部黄河沿岸不富。

　　劝募争议

　　在“三大慈善公益金”的实际募捐中，其劝募方式有摊派之嫌。

　　神木县公安局人民路派出所在3月中旬即给辖区内的宾馆、招待所、网吧、洗浴中心等传达捐款通知，该派出所还依据商户规模确定了最低捐款额，从1500元到3万元不等。多位商户表示，虽不情愿，但最终捐款了事。类似情况也发生在其他派出所辖区。

　　另外，自2月下旬开始，神木县委、县政府的主要负责人开始密集召开公益金筹集座谈会，座谈对象是中央、省、市驻神企业以及本地的民营企业。

　　与此同时，神木县政府还出台多项激励政策，鼓励捐款。比如，个人捐款10万元以上或单位捐款100万元以上的，给予荣誉称号并勒石留名。捐资1000万元以上的本土民营企业和神木籍在外企业，可在同等条件下优先享受资源配置、土地使用等方面的优惠政策，同时可以获得与其捐款额相等的融资支持。神木县还许诺，可优先对捐赠企业以有偿借款、以奖代补和贷款贴息等方式给予重点扶持。

　　如此激励使很多企业心动。但也有人担心，捐款的多少很可能决定获得各项优惠支持的多少，公益捐款演变成争取优惠支持的竞争。

　　目前认捐最多的单个企业是省属国企陕煤神南矿业公司，其最初认捐4.5亿元。据这家公司一位不愿具名的人士透露，神木县里主要负责人与该公司沟通协商后，募捐晚会次日又追加了5000万元。

　　记者接触到多位神木县煤企业主表示，做煤炭生意少不了与政府及其职能部门打交道，熟人来动员捐款“不好意思”拒绝。

　　也有人认为，现在行情下涉煤企业的利润较高，“五年捐1000万元，合一年200万元，不算什么天文数字。”

　　据《财经》记者了解，煤企们慷慨解囊的背景之一，是神木近年一直强力推进煤矿整合，诸多小矿面临关停并转。

　　神木县多家非煤企业也参与了捐款，但捐款额明显小于涉煤企业。陕西神木酒业有限责任公司董事长王喜荣表示，通过捐款，“既提升企业形象也可以在今后融资中获得相应支持。”该公司在捐款晚会上捐出200万元。

　　神木把“三大慈善公益金”定为非公募基金。这类基金的特点就是只能向特定对象募捐。但此后的捐款显然超出了这个范围，不止煤企，劝募范围已面向公众。2月12日，神木县还向全县发出“三大慈善公益金”筹集倡议书，募资对象是不特定的人群。

　　倡议过后，出现个体工商户以及个人捐款。在现有捐款中，这些人捐得不算多，但由此引发的质疑最大。

　　如果说向不特定人群募捐是基于对“非公募”的理解错误，确立捐款指标更易引发争论。

　　神木县部分公务员、教师等公职人员反映，其捐款是基于“定下的指标”，程序是接到通知-开会动员-组织捐款。资料显示，发动捐款的十几日内，“全县干部职工捐款就达1000多万元。”神木县县委统战部长高云霄则对《财经》记者表示，公务人员捐款无可厚非，“自己不捐却劝别人捐，道理说不通”。

　　此后，神木的巨额募捐受到媒体关注并引发质疑。

　　神木县县委相关人士随后承认，针对此前捐款中出现不规范现象，已经开始组织非自愿捐款的清退。有企业主交款数日后，收到了“可以退款”的通知，表示如此捐款令人困惑。

　　目前，清退仅限于个人捐款，且进展缓慢。

　　争议声不绝于耳，4月26日，县委、县政府专门召集20多位企业家座谈。县委书记雷正西、县长黄建军双双出席。座谈会议题之一就是明确公益金管理要“严格遵循合法路径”。

　　“擦边球”风险

　　筹到巨款只是第一步，如何管理和使用这些资金，是接下来的难题。

　　神木县方面的想法是，将“三大慈善公益金”定性为公益性基金。据知情人士透露，曾有人提议将所募款汇入神木县国有资产运营公司专户，直接由其负责运营。但按照相关法规，该公司作为营利性机构，显然不能担任公益金的管理职责。此提议最终被否决。

　　此后，神木县方面与陕西省民政厅积极沟通，争取获批成立一家非公募基金会，并使其成为“三大慈善公益金”管理机构。但据陕西省民间组织管理局人士透露，目前神木县仅提交了部分资料，还未正式申报成立基金会，因此，其监管单位尚不明确。

　　神木县目前设立“三大慈善公益金”办公室作为临时管理机构。办公室工作人员云拖军表示，几位同事都是从各单位抽调的。他本人来自县工商联。在此之前，他们对基金会的运作管理知之甚少。负责“三大慈善公益金”办公室的神木县委统战部长高云霄表示，待正式批文下来后，相应的款项将转入基金会。

　　中央财经大学基金会研究中心主任黄震表示，基金会创立前，县慈善协会短期代管是没有太大问题的，但其代管期间不得支配这笔资金。

　　为了使基金增值，神木县方面计划参照当地慈善协会模式，将资金委托神木县国有资产运营公司专户管理。神木县国有资产运营公司成立于2002年11月，注册资本15亿元，代表县政府管理经营国有资产。该公司向县慈善协会作出书面承诺，对其资金管理的年固定回报率为总额的6.5%。神木县国有资产运营公司董事长高瑞亭说，他们的投资主要涉及煤炭产业，收益可观，实现受托公益金的保值增值没有难度。

　　但清华大学公共管理学院副教授贾西津认为，这样的资金管理模式存在监管风险，“神木县国有资产运营公司既握有国有资本，又掌管公益资金，在其运作中极易混同而难以监督”。

　　此外，由于当前财政资金充足，神木县并不打算在短时间内动用“三大慈善公益金”，但如果将资金纳入基金会管理，则可能面临“非用不可”局面。

　　根据现行《基金会管理条例》规定，非公募基金会每年的公益支出，不得低于上一年基金余额的8%。这就意味着公益金不能只顾着增值，还得考虑如何使用。

　　北京师范大学教授韩俊魁认为，作为民间组织的基金会，应独立运作。但从“三大慈善公益金”运作至今，人们有理由怀疑其独立性能否实现。

　　就神木县的意图而言，公益金的最终用途是补充财政，保障民生投入。对此，贾西津认为，将慈善公益金作为对财政的补充是不妥的，“国有资产与公益财产性质、使用目的明显不同，两者不能混淆。”

　　对神木县想通过储备财力为未来做准备的做法，中国政法大学民商经济法学院教授施正文并不认同，他认为，将超收的部分财政资金转为“预算稳定调节基金”，并经过预算安排使用，更为稳妥，“这笔资金可以通过购买国债等升值，也是一种财力储备。”

　　事实上，仅靠储备财力保障今后民生难以持续。

　　煤炭资源枯竭后，政府财政只能依赖非煤企业，而这些企业目前普遍面临融资难的问题。因为金融机构更愿把钱借给利润高、流动快的煤炭企业。

　　因此，神木县县委书记雷正西认为，县国有资产运营公司管理公益金后，可以为服装纺织、农产品加工、文化旅游等非煤企业提供金融支持。“这既为未来民生提供保障，又可为财政‘开源’，可谓一举两得。”他表示，从长远看，这一作用比公益金的保值增值意义更大。■

　　本刊记者左林、郑猛、高胜科对此文亦有贡献 

　　

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