投资强度大，基层配套压力重，资金太分散出现重复建设？面对未来十年大规模投入，当前农田水利建设需要在资金分配、技术管理上从国家层面统筹安排

　　《瞭望》新闻周刊记者 郭远明 沈洋 涂超华

　　突如其来的旱涝急转，正在持续加压农田水利基础设施，也在检验当前大规模水利建设成效和政策细节。去年以来，尤其今年“一号文件”《关于加快水利改革发展的决定》出台后，包括江西在内的全国各地，进入了农村费税改革以来最大规模的农田水利建设期，有效地缓解了当前农田水利基础设施薄弱状况。

　　6月份以来，《瞭望》新闻周刊记者在江西抗洪一线调查发现，与缺乏投入地区相比，新建水利设施基本上都发挥了重要的抗灾避险功能。但一些水利建设布局需要进一步优化，在流域治理和水利投入上应当优先安排低洼地区、山区多雨水地区等，后期一些水利设施的建设投入也要加强，尽量杜绝“添油战术”。

　　与此同时，本刊记者调查了解到，中央和省级的巨大投入也对基层政府和水利部门形成了不小压力，并将水利工作中的一些问题直接暴露出来：上级投入多，项目多，基层政府配套也要多，一些地方为了减缓压力，争取农田水利建设项目的积极性不高；水利建设资金过度分散在各个部门，出现重复建设情况。为此，受访的基层政府干部和农民建议，中央层面应该调整省级土地出让金的提取和调配使用，让农业地区获得充足的资金配套。

　　一样水情、两种灾情

　　江西省水利厅统计，2010年冬至2011年春季，农田水利基本建设资金投入创下历史新高，首次突破百亿元大关，共计111.76亿元。其中，江西2010年共获得中央水利建设资金47.4亿元，获得中央预拨江西省2011年中央水利资金10.85亿元，累计总额创历史之最。同时，江西省级财政投入水利建设达27.11亿元，比上年度增长121%。目前，江西省在农田水利基本建设上已取得阶段性成果，众多新修建的水利设施开始接受洪灾考验。

　　江西修水县白岭镇和大桥镇各有一条过境河流，贯穿白岭镇的河叫桃树河，大桥镇的河叫渎水河。6月10日，修水县遭遇罕见特大暴雨的袭击，导致山洪暴发，修水县白岭镇灾情严重。而与其一山之隔的大桥镇，也遭遇特大暴雨侵袭，却没有发生明显灾情。

　　修水县防汛办工作人员介绍，6年前大桥镇也经历了一场洪水的洗劫，被泥沙冲毁的农田至今都不能复耕。大桥镇渎水河防洪工程是去年国家重点中小河流治理规划实施项目，工程耗资1000万元。经过河道疏浚、河堤加高加宽加厚、边坡衬护整治等，防洪能力明显提升。因此，工程尚处在建设中，但在这次洪灾中却发挥了重要作用。

　　在洪水泛滥的德兴市、乐平市等江西北部地区，本刊记者也看到去年以来强化投入修建的水利设施发挥了重要的防灾减灾作用。德兴市水利局副局长叶志明介绍说，过去两年，国家加大了对德兴市小农田水利建设的投入，有1座中型水库和11座小Ⅰ型水库进行了除险加固，改造干渠近300公里。除险加固的水库在洪灾中发挥了较好的滞洪作用。

　　以中型水库双溪水库为例，尽管这次洪水比1998年更大，但双溪水库仅开启了3个闸门，而1998年则开启了7个闸门泄洪。6月15日，双溪水库水位一度达到179.4米，距汛限水位仅0.05米。叶志明说：“如果没有除险加固，根本不敢蓄这么高的水。”

　　四年三涝“欠账”仍重

　　6月15日，流经江西鄱阳县凰岗镇的昌江出现历史性大洪水。为了不让店里的化肥被水淹到，凰岗镇的坑口门农资店经营者徐和会花了200多元雇人把化肥搬到地势较高的朋友家中。他告诉本刊记者，这是自己开农资店四年来第三次被迫转移农资。

　　江西省水利厅总工程师张文捷为本刊记者分析，凰岗镇四年三涝的事例说明，尽管去年以来各地水利投入都突破历史新高，但历史欠账太多，水利投入要加强，规划要进一步完善。

　　一方面，要加强水利投入，根据轻重缓急，优先对部分洪灾多发区进行治理。凰岗镇党委书记朱元清说，昌江凰岗段由于没有防护堤，每年汛期防汛压力都很大，近几年灾情都很严重。他呼吁，应该尽快启动昌江流域治理，降低河床、清理河道障碍物，对凰岗联圩进行除险加固。否则，凰岗镇每年都要发生洪涝。叶志明也建议，山区水土流失大，应优先治理，要加大加快山区的中小流域河流治理力度。据悉，昌江河的流域治理、凰岗联圩的除险加固已经纳入国家“十二五”规划中。

　　另一方面，要强化集中投入，杜绝水利工程修修补补的“添油战术”，以免浪费资金。在江西修水县白岭镇，近几年，当地已发生十多起山洪灾害，桥梁、水利工程损毁，农田严重减产。每次灾害过后，镇里都要投入近20万元进行修缮，但是下一次又会被洪水冲垮。

　　同样的问题也出现在江西德兴市等地。位于德兴市黄柏乡尚和村委会的翁家水库，是一座库容47万方的小Ⅱ型水库。2011年初，当地投入5万元用于修建外坝的返滤层，但由于经费不足，总长300米的大坝只修建了140米，本应厚度3米的返滤层底部也只有2米。这导致在6月15日的大水中这座水库返滤层倒塌10米，另有15米出现裂缝。

　　“配套难”压伤基层

　　水利投入强度前所未有，但当前的水利投入已完全货币化，实际农田建设的缺口仍非常大。以江西南昌县为例，当地费税改革以前，义务工投入的投劳折合现有资金量是2.2亿元。现在水利建设要加强，这些劳动力折合的资金就完全要依靠地方财政承担。据测算，江西抚州市要基本完成全市农田灌溉规划建设任务，就需要200亿元，而目前每年能够用于农田灌溉的建设资金仅不足2000万元。

　　目前包括江西省在内，加强对水利投入的主要来源是从各级土地出让金收益中提取的10%。但江西余江县等地主要领导告诉本刊记者，这块资金基本上不会增加太多，“这笔钱各种民生保障工程都指望，现在是‘一个萝卜一个坑’，即使要切，也切不出多少资金。”

　　不过，本刊记者采访发现，值得高度关注的是，当前高强度的水利投资中，最突出的问题就是基层政府配套经费困难，财政压力大。面对上级部门持续不断的水利投入和专门水利建设项目出台，基层地方政府又喜又怕：喜的是困扰多年的农田基本水利设施薄弱问题终于有望解决，怕的是“争取的农田水利建设项目越多，基层的财政负担就越重”。

　　在采访中，一些县市主要领导就明确对本刊记者说，争取国家“小农水重点县”的项目，前后三年县级财政要配套资金1200万元，每年都要投入数百万的配套资金。按规定，每个“小农水重点县”每年可获得中央和省级财政资金1600万元支持，连续3年共4800万元。

　　一些财政情况比较好的县市主要负责人介绍，去冬今春的水利投入非常大，“基层财政是咬牙投入和配套。”根据中央要求，2011年，全国水利投入将在上年的基础上翻一倍。这就意味着地方现有的配套资金也要翻倍，“除非不吃饭了，否则要完全满足项目配套是不可能的。”水利部门也担忧，基层的农田水利建设投入将难以持续。

　　同时，水利工程前期工作多、审批环节多、核查督察多、程序要求严。一个投资十几万元的水库从安全鉴定到开工，再到稽察验收，光是审批就有五六次之多，管理成本太高。但现行的工程建设管理费计提标准满足不了这种需求，有的项目根本就不允许计提管理费，上级也不给予安排。抚州市水利部门介绍，这个结果就是水利部门陷入了“项目争得越多，建设任务越重，水利部门贴得越多”的怪圈。

　　因此，一些县市负责人明确告诉本刊记者，对争取要求配套的水利建设项目积极性不高，“太多了政府财政受不了。”

　　八头投入致重复建设

　　目前，江西省一级已开始将水利资金集中使用，但一些县市基层的水利项目和资金过于分散的问题仍存在。多位受访的基层水利干部和技术人员反映，现在掌握农田水利建设相关项目或资金的部门就有水利、农业、财政、农业综合开发、扶贫、烟草、发改委、国土等8个部门，每个部门都抓了项目和资金，容易造成重复投资和低效率投资。

　　“当前涉水事务多头管理，重复建设的现象时有发生，资金项目缺乏有效整合。”在江西抚州市金溪县等地，一些水利部门负责人向本刊记者反映：“农业综合开发部门进行田园化建设，资金投入量大，但不是从水源进行农田灌溉设施建起，大量资金花在了整理农田的形状上，形象好了，却造成农田有渠道没水源。”

　　今后10年将是农田水利基础建设的重要时期。基层水利部门和技术人员认为，为顺利推进水利建设，当前必须完善水利融资与投资体系。并提出了三方面建议：

　　首先，中央统筹省级部分土地出让金收益，在全国范围进行统筹调度使用，向农业水利大省倾斜使用。目前，加强对水利投入的主要来源是从各级土地出让金收益中提取的10%。但农业水利大省往往是经济相对落后、财政收入低的地区，土地出让金收益也低。

　　受访专家建议，由中央统筹省级部分土地出让金，在全国范围进行调配使用，并向农业水利大省倾斜，降低地方配套比例，“让种粮多、农田多、水利多的省份获得更多的资金投入”，才可真正解决农田水利基本建设中传统农业地区本级财政配套难的问题。

　　其次，加大转移支付力度和相关专项资金的落实。减免群众办水利的相关税收或比照政府扶持办企业的办法，进行转移支付返还给水利建设领域，用以水利工程的维修管理。建议出台土地出让金收益、城市维护经费“切块”用于水利建设的具体实施办法，明确省级水利建设基金延长征收时间、拓宽征收渠道的具体措施；建立省级水利前期工作基金，支持地方水利前期工作，为争取国家投资打好基础。

　　再有，加强农田水利基础设施建设，更重要的是要打破部门利益藩篱，建立水利资金集中管理使用的体制，在统一的地方水利建设规划下，有计划地集中使用资金，提高水利建设资金使用成效。

　　在江西部分地区，国土部门负责的农田整治工程，每亩农田投资在2000元，建设内容都是农田水利的范围。南昌县等地一些国土部门提出，国土部门出面进行建设，缺乏专业人员，非常吃力，还有点不务正业。而水利部门标准化建设的农田基本水利每亩农田投资不足千元。为此，这些部门自身也提出，情愿将资金全部转移到农业和水利等专业部门集中使用。

　　“如果还无法有效落实乡镇水利管理机构的人员与经费，当前大量崭新的农田水利基础设施不出五年，将丧失水利功能。”近日，在农田水利建设调研期间，基层水利建设人员告诉《瞭望》新闻周刊记者，当前各地农田基本水利建设历史空前的水利投资力度，项目众多，给基层水利部门带来了巨大的技术管理压力。

　　由于过去被忽视，基层水利技术力量薄弱，无法适应当前增加的水利建设工作量和技术新要求。加上基层水利管理体制力量薄弱，农田水利工程后期管理遗留众多隐患，出现了较为普遍的“工程太多管不来，工程建好缺人管”现象。本刊记者发现，造成“建后缺管”的主要原因是乡镇一级水利管理机构“短腿”或“无腿”现象严重，导致大量农田水利灌渠等设施修建完后无法进行妥善移交管理。

　　人员告急

　　“水利工作尤其农田基本水利建设主要是要依靠基层力量落实完成。”江西省水利部门负责人告诉本刊记者，在大规模农田水利基本建设的形势下，江西省市、县两级水利部门长期存在的技术人员偏少、技术力量不足的问题进一步暴露出来。比如，部分地区的项目规划、可研报告、项目建议计划、实施方案等前期工作难以及时完成；乡镇水利站被撤并后，水利管理人员数量剧减，影响到农村水利工程建设的质量与进度。

　　上高县、南昌县、余江县等地一些县市水利局长向本刊记者反映，除了留几个财会人员守机关，所有人员都在乡村来回监督农田水利建设，一个普通水利技术人员要负责的技术管理项目动辄数百万元，而且项目分散，技术人员半个月都回不了家。他们普遍担忧，“明年水利投资还要加大力度，我们累死也完成不了技术管理任务。”

　　九江市水利部门有关负责人告诉本刊记者，由于过去水利投入不足，县市区的水利(务)局技术人员流失严重，技术力量匮乏。全市水利系统在册职工人数1729人，具有技术员和助理工程师以上职称的只占总人数的21.2%，而且水利专业技术人员处于“青黄不接”状态。抚州市水利局负责人对记者说，以现在的投资强度，每个县至少需要10名专业技术人员。但现在抚州市平均每个县水利局专业技术人员不足6名。

　　在县一级水利部门，专业水利技术力量更为薄弱。余江县水利局负责人说，其所在水利局42人，一半人因病老处于“休眠”状态。仅有的14名专业技术人员基本上是上个世纪七八十年代毕业的。近十年来，县水利局一直没有进大中专毕业生，出现了严重的技术人才断层。上高县水利局长晏晓剑也提出，繁重的水利建设任务与基层薄弱的水利人员与技术力量不相称，“仅小型农田水利建设就分布在全县9个乡镇数十个点上，水利部门40多号人员全部上阵都管理不过来。”

　　管理“千疮百孔”

　　与此同时，新建工程大量涌现，管理主体不明确，管理经费难落实。都昌县水利部门介绍，近年来当地也加大了水利基础设施建设力度，但这些资金全部用于水利工程设施等硬件设施建设，而用于水利工程维护管理的经费几乎为零。

　　目前，当地还有许多水利工程至今无管理房和管理人员，维护经费也没有着落。都昌县水利部门负责人说，当地大多数水利工程在建时质量较好，但运行几年后将因管护不到位致病致险。突出表现在三方面：

　　其一，基层水管力量异常薄弱。鹰潭市水利部门介绍，2000年，乡镇机构改革后，大量撤并水利站等基层站所，乡镇水利人员编制减少过半，基层水管单位机构萎缩，管理职能弱化，严重影响基层水利设施的管理。

　　余江县白塔渠管理局负责人坦言，由于待遇低等原因，管理局近20年没有引进一个水利专业技术人员。抚州市水利局负责人干脆告诉本刊记者：“乡镇基层水管力量基本不存在了，水库日常管理都是让养鱼承包户兼顾，缺乏管理维护的责任和意识。”

　　由于基层水利专业技术人员严重缺乏，有的乡镇就用其他人员进行兼职，无法胜任专业的水利工程管理工作。都昌县水利部门介绍，这个县有21个乡镇先后重新配备了水利员，其中10名由乡干部兼任，有5名是原水管站的职工，有6人是退下来的村支书或村主任。

　　其次，基层水管体制不顺，政出多门、多层管理，一些水利管理工作协调困难。以江西鄱阳县为例，这个县的大型水库属于县级管理，中型、个别小型水库属县水利局管理，大部分小Ⅰ型水库属乡镇管理，小Ⅱ型以下水库则属村级管理。层层叠叠的管理机构，造成管理体制不顺，一些水利工程修复管理工作难开展。

　　其三，基层水利设施的管理主体也难以明确，一家一户的生产方式与水利工程整体跨区域的管理需要之间矛盾突出。抚州市临川区湖南乡乡长傅建荣说，当前针对农田基础水利设施，不少农民只重“用”，不愿“管”。在维护管理中，一些村组动员农民参与农田水利设施的维护，发现比原来难，在农村在家劳动力老化的情况，仅就一个渠道清淤工作，“国家拿钱请都请不来当地村民。”

　　(文/《瞭望》新闻周刊记者郭远明)

　　

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