“三公”公开引发监督难题

　　公开的质量需审计、问责等配套措施制约

　　“三公”从幕后走向前台，始于科技部。截至前天，98个中央部门中，七成多的中央部门的“三公经费”逐一亮相。

　　科技部“吃螃蟹”举动激起了公众三公经费公开程度的持续期盼。然而，两个月以来，各部门“精炼”的表格和简短的注释，对于不具备专业知识、不清楚相关背景和标准的普通百姓而言，不啻于深奥、难懂的“天书”。难道三公支出为公开而公开？

　　“公开总比不公开好。”中国社科院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇指出，下一步三公监督和制约需要审计、问责等配套措施。

　　念概开公

　　此“三公”非彼“三公”？

　　官方公布的“三公”与民间关切的“三公”概念不同，又无具体细化说明，渴望知情的公众感觉不解渴。

　　对“三公”的关注源于民间。人们想探究“一盒烟一壶油，一顿饭一头牛，屁股坐着一座楼”的现实版本——每年政府到底花掉了多少钱？

　　民间关注的“三公支出”指的是公费旅游、公车私用、公款吃喝。对于三公的探究源于最基本的知情需要。

　　作为公众知情权的守望者，媒体对三公有着持续的关注。近日对中央部门三公支出的持续关注可见一斑。3月23日，国务院定出时间表，要求各部门6月公开支出情况。按照国务院要求，98个中央部门要公开部门决算。

　　4月14日，科技部率先公开三公经费预算。这一“吃螃蟹”的举动，使得三公支出从幕后走到前台。但同时，将三公“打包”，公布总数的方式也引来“看不懂”的质疑。尽管7月15日，科技部在仅有的2011年三公经费预算总数基础上进行了补充，但从科技部开始，陆续公布“三公”均为：中央部门因公出国(境)经费、公务用车购置及运行费以及公务接待费，并非民间所关注的三公支出。

　　有专家指出，三公经费的公开的细化程度不够，导致人们很难对这样的三公支出进行有效的监督。

　　因“三公经费”超5亿曾一度登上支出榜首的海关总署，其中4.5亿多用于“公务用车购置及运行”。并且表示“车辆大部分为执法执勤用车，不同于一般公务用车，是开展执法执勤工作的必要保障。”有关专家在分析这一数字时指出，执法用车并非专门为官员服务的一般公务用车，需要区别对待。只笼统地公布执法执勤用车的花销，公众就无法对官员用车花费进行有效的监督，笼统地公布公车花费意义不大。言外之意：此“公车”非彼“公车”。

　　有关专家呼吁，不要低估老百姓的智商，他们当然知道政府也有正常开销，只是希望能够把不该花的留下来，把能节省的省下来。官方公布的“三公”与民间关切的“三公”概念不同，渴望知情的公众感觉不解渴。

　　公开目的

　　三公支出为公开而公开？

　　纵观陆续出现在公众视野中的“三公”数据，有的部门公开得细致，有的公开得粗略，有的有相应的解释，有的则没有。

　　经历了从单个缓慢公布到周末集中公布的转变，目前公布的单位已占大半。最初的目的是否实现？

　　继科技部和中国工程院后，国家文物局在其官网上公开了“三公经费”财政拨款情况。数据显示，去年公务接待费的财政拨款决算数是48.32万元；今年这项费用的财政预算为151.85万元。“公务接待费”的预决算相差103万元，增加两倍多。一直提出要压缩三公经费，为何越压越多？公务接待费用呈两倍增长，其必要性在哪里？这些问题无法从一张短表上找到答案。

　　数字一出，引发舆论广泛讨论。国家文物局随后就此进行解释称，2010年国家文物局公务接待费预算与决算差异较大的原因是，有7个与中国签署文化交流协议的国家，因受各种因素影响，未能如期派出政府代表团访华，造成当年公务接待费支出相应减少。

　　经过此番质疑，此后尽管一些单位在公布“三公经费”的同时进行解释说明，但国务院南水北调办公室、中国民航局、国家林业局、中央党校、中国工程院、国家邮政局等多家单位仍被指过于简单。从“精炼”的表格和简短的注释中，老百姓仍然看不出钱到底是怎么花出去的。

　　在诸多不满的情绪中，面对部分单位的“三公”解释说明，公众提出了“是否能够相信”的疑问。

　　国家粮食局公布2010年因公出国(境)费212.88万元，比2010年预算数增加13.04万元，增加的原因是2010年参加国际会议和培训团组增加，另外一个团组由于欧洲受火山灰影响，不能正常回国，经费超出了预算。

　　一直关注国务院有关部门政府信息公开情况的学者，中国社会科学院法学所吕艳滨副研究员将公众的迷惑归因于目前“三公”公开的标准、内容、范围、方式方法等没有统一和规范。

　　“这样的公开还不能让公众清晰、明了地判定该部门经费支出的详细核算标准、开展有关活动与本部门履行职责的关联度、必要性和实际取得的成效，因此也就很难判定这些经费的支出究竟是否真的合理、是否真的取得了应有的绩效。知情的目的没实现，势必遭到公众的质疑。”在这样的公开状况下，公众只能“看个热闹”。

　　全国人大代表叶青指出“三公经费”的统计口径不一致，就难以有所比照。基于组织结构、人员构成等诸多因素，各部门公布的最终绝对数字的高低并不必然说明相关工作的优劣。

　　缺乏权威部门把关，“自说自话”的数据难逃选择性公开的命运。

　　公开实效

　　面对质疑不予回应？

　　对于公众的质疑声，多数部门基本上未予回应。与此同时，很多部门“吸取教训”，苦心选择周末扎堆公布，避免引起过多的注意。

　　当报道标题中“三公经费暂居首位”的主语一再改变，三公经费的新高也一再被后来者刷新。质疑部门三公支出过高的声浪在出现更高数字之后发生转向。

　　计生委因公出国费用比例高引发质疑。在计生委的“三公”账本中，2010年的实际花销、2011年的预算数都逼近500万元，超过“三公经费”总额的五成。

　　当人们从这些公开的信息中看出了“不解”和“疑惑”的时候，“过于笼统”“支出总额过高”“公车占比过高”等质疑不断出现——“三公”公开在民间自然而然地进入第二环节：知情之后的监督介入。但现实状况是，相关部门多数未回应。

　　如果热闹关注的背后是“你可以批评，但我坚决不改”的态度，那么眼下轰轰烈烈的“三公”公开又有多少是“虚热”的成分？

　　全国人大代表叶青指出，面对舆论批评，有关中央部门现在除了第一轮的说明以外，应该有第二轮的实质调整。并且伴随工作的推进将相关信息对社会公布，让人们看到监督实效。

　　中国社会科学院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇指出，公开只是满足了公众的知情权。下一步的监督和制约需要审计、问责等配套措施。

　　还有专家指出，唯有扩大公民与人大代表们的话语权，让他们有机会参与编制和审议政府预算，才能真正使涉及到公众切身利益的财政开支不会成为一笔糊涂账。

　　“预算公开总比不公开好。”杨志勇指出，“结果导向”预算评价机制似乎更加合理。即以某项目为例，考察投入和实际产出，并且引入第三方评价。

　　本报记者 张然

　　

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