海南发展银行清算13年仍未破产，近半数农村信用社面临倒闭，但我国尚未有配套的银行破产相关法规。近日重启的《银行业金融机构破产条例》起草工作给市场带来了希望，但同时条例的配套法律法规也亟待完善

　　本报记者 李飞

　　银行业如果运营不佳，将可通过破产程序退出。

　　"《银行业金融机构破产条例》起草工作的重启代表了中国政府的决心，政府已经不想再为银行破产买单了。这将打破很多人的幻想。"谈及近期再次启动起草工作的《银行业金融机构破产条例》，中国法学会银行法学研究会会长、中国政法大学教授王卫国对《法治周末》记者表示。

　　据了解，条例由银监会牵头负责，央行参与起草，起草过程中最高人民法院等机构也参与了讨论。但已经被酝酿了4个年头的条例，却迟迟未能出台。这让中国银行业至今没有摆脱市场化退出机制缺位的尴尬境地。

　　酝酿数年仍在完善

　　“实际上，通过2008年一年的努力，条例就已经形成了比较成熟的初稿。2008年至2009年的那场金融危机让条例的出台遇到了阻碍。如果当时公布这个消息，相关部门担心可能会造成市场不应有的负面预期，并再次打击银行业的士气。而这些不确定的因素都可能造成立法工作所不愿看到的结果。”王卫国参与了条例起草工作，对条例迟迟未能出台的原因比较清楚。

　　由于金融危机的重击，各国的银行业都面临了巨大的考验。其中，2010年仅美国就有157家银行面临破产。其他国家对银行破产情况的处理以及已经形成的相关先进的法律制度，正成为目前我国监管层参照的对象。

　　然而，条例数年来未能出台所带来的弊端也日益显现。

　　由于缺少退出机制，银行在经营上本能地忽视风险的现象日益显著，部分银行的不良贷款比例一直居高不下。而由此可能引发的社会安定问题也是监管部门最为关心的。

　　“虽然条例是由银监会牵头起草的，但由谁来牵头主管银行破产业务，仍存在一定分歧。更重要的是，如何在银行破产过程中保障社会安定，更需要考虑周全。”中国政法大学财税金融法研究所所长刘少军对《法治周末》记者说。

　　刘少军表示，在立法过程中，最高人民法院可能倾向于让地方政府来保障社会安定。但银行本身属于金融机构，并不属于地方，地方政府是否愿意承担起这份责任还未可知。这也增加了条例出台的阻力。

　　而条例中可能涉及的破产管理人的担任、金融机构破产后的接管等具体问题，各方仍存在分歧。有人建议由主管机构进行接管，也有人建议可由中央汇金投资有限责任公司(根据国务院授权，代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务的国有独资公司)等充当。有业内专家指出，如果能出台类似银行危机处置条例的法规，对银行的撤销、接管与破产程序作出明确规定，将更有利于银行业的发展。但由于工作量巨大，该建议暂时很难实现。

　　行政拯救将成主要手段

　　“条例会将重点放在对问题银行的行政拯救上，而尽量避免进入真正的破产程序。毕竟，进入破产程序所面临的代价实在太大了。”王卫国对记者透露。

　　记者了解到，迄今为止，中国金融业中仅有证券公司和信托投资公司通过司法破产程序解决的先例，而尚未出现银行破产的个案。但在1998年，中国出现了唯一一家被关闭的银行，海南发展银行。该行至今未完成资产清算，没有实施破产程序。

　　1997年年底，在当地政府和银行监管机构的指令下，自身经营并不乐观的海南发展银行收购了28家当地大多经营不善甚至资不抵债的农村信用社，以致濒临绝境，爆发支付危机，最终被中国人民银行下令关闭。

　　“强调行政拯救并不等于忽略司法破产。相反，鼓励行政拯救手段，就是为了避免重蹈海发行的覆辙。”王卫国表示。

　　这也就意味着，中国政府正准备通过立法以“扁鹊式”的医术解决银行业可能出现的问题。当初海发行事件爆发时，并没有一套完善的合规管理和风险控制的体系，以致海发行“病入骨髓，无奈何也”，最后落得被关闭的下场，投入数百亿元的资金都难以善后。但如果在海发行事发早期发现问题并进行完善的行政拯救，可能只是几十亿元就能解决的问题。

　　王卫国认为，有了海发行的前车之鉴，银行业监管部门更希望将问题解决在尽可能早的时期。当“疾在腠理”时，通过大型银行对问题银行的接管与监控，尽早采取措施，让问题银行业务得以照常开展。同时，对银行内部财务问题进行清理，令问题银行恢复“健康”状态，直至其“复原出院”。这套类似于医学的银行救助理论源自于近年来国际上解决银行危机的常用手段，相对于直接进入司法破产程序，其成功率较高，且对市场的负面影响也相对较低。

　　“海南发展银行的案例在当时起到了杀一儆百的作用。现在立法更注重金融机构的常态化、机制化建设，完善的早期处理机制将更为有利于当今银行业的系统发展。”财政部科研所金融研究室主任赵全厚对《法治周末》记者评价道。

　　如王卫国所述，也只有当存在这样一种破产机制，银行业金融机构能正确地了解自己存在破产预期时，银行才会更加努力和完善经营，而非轻易因债务无法偿还就申请破产，坐等政府救援。“就像医院只能治病救人一样，行政拯救也只能是帮助破产银行回归正轨的手段，而非问题银行的‘养老院’。但某些银行却恰恰存在这种幻想。”王卫国表示。

　　配套措施仍存争议

　　如果银行进入破产程序，是否会影响储户利益？条例出台之前，另一群体的利益也亟待得到关注。

　　“这就涉及到条例出台的配套措施，其中最重要的就是《存款保险条例》。”刘少军指出。

　　数年来，《存款保险条例》的缺位，也是银行破产难以提上立法日程的重要原因之一，因为银行的市场化退出机制通常包括存款保险制度和破产制度，且前者被视为后者的先行条件。

　　但据王卫国透露，此次《存款保险条例》将和正在起草的《银行业金融机构破产条例》配套出台，以保护一般居民储户的利益。如果银行面临破产，将由破产银行的承接机构(接管破产银行的机构)负责进行限额内的一次性赔偿，且对居民储户进行全额优先偿付。据了解该限额具体标准目前正在制定中。

　　在赵全厚看来，除了《存款保险条例》，《银行业金融机构破产条例》的相关配套措施应尽可能减少。因为从以往政策的发布来看，保驾护航的措施越多，政府对市场行为的干预度就会越高，反而会导致主体条例的作用弱化。“与其如此，不如减少政府干预度，尽可能进行商业化运营，通过市场调节来真正促进银行业发展。”赵全厚说。

　　半数农信社濒临倒闭

　　刘少军告诉《法治周末》记者，即使同步出台了《存款保险条例》，但当面临破产的是农村信用社———这个金融体系中特殊的组成部分时，储户权益的保障仍将很难，这是因为很难界定农村信用社是否达到了破产的法定标准，而无法判定其能否破产，对储户权益的维护就无从谈起。

　　根据我国破产法规定，企业破产条件有二：不能支付到期债务；资不抵债。但是对银行业金融机构来说，怎样算作资不抵债，却缺乏相关标准。银行业包含大量贷款、理财业务，其贷款能否及时有效收回很难确定。因此，如何界定银行是否资不抵债也是条例急需的配套标准。

　　“具体到农村信用社，因其经营受地方政府的干预影响较大，其经办的有些贷款可能受到地方政府的影响，让它承担了一些不该是商业组织承担的东西。有些农村信用社的贷款是由政府担保的，能否回收是个问题。除此之外，农村信用社的吸储也并非易事，虽然近年来沿海地区农村信用社的改制效果明显，但在我国中西部地区，吸收存款依然较难。所以判定农村信用社是否达到‘不能支付到期债务和资不抵债’的标准更加困难。”刘少军说。

　　近日，还有媒体指出中国九成农村信用社濒临倒闭。对此，刘少军认为不能保证该数据的准确性：恰恰由于缺乏具体破产标准，所以无法确定濒临倒闭的农村信用社的数量是否达到九成之多。但至少半数的农村信用社确实存在经营困难的窘境。”

　　

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