破产管理应引入检察监督

　　孙畅阳

　　基于公共利益保护的角度，赋予检察机关对破产管理进行监督的权力，行使类似于美国联邦破产托管人的职权。检察机关依法可以对私人破产管理人进行监督，对各类破产犯罪案件进行独立调查，这样既有利于检察机关和人民法院分工制约，也有助于破产管理人的提名、监督和管理更科学合理。

　　一、公共利益监督职责的规定 

　　学术界研究企业破产管理，大都沿袭私法自治的精神。但从破产法的发展趋势来看，破产法的价值取向日趋多元化，各国日益重视通过公权力的介入以确保社会公共利益得到正确执行。我国于2007年6月1日起施行的企业破产法并未设立国家公务人员性质的破产管理人，所有破产管理人在企业破产法框架下都属于私权利范畴下的私法主体，由人民法院指定，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。这种立法设计隐含的理论话语就是将企业破产法上公共利益审查的职责交由人民法院行使，因为破产管理人的法定职责并无“公共利益”的相关规定。事实上，企业破产法第六条直接规定：“人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益，依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。”可以说，企业破产法使得人民法院的角色更为积极主动，因此有的法官认为应将“维护全体债权人和债务人的合法权益及社会利益，保障经济和社会秩序”确立为破产司法的基本理念之一。 

　　但从我国破产管理人任职的相关规定以及实践操作来看，国有或者国有控股企业以及集体企业的破产管理人仍然实际履行着公共利益的监督职责。企业破产法第二十四条规定：“管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。”采用清算组作为破产管理人的破产案件，主要是指国有或者国有控股企业以及集体企业，一般由相关政府机构派出有较强办事能力和协调能力的专业人员组成，而且往往在其上还会有由各政府机构领导干部组成的协调小组。事实上，最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》在原则上确立应指定管理人名册中的社会中介机构担任管理人的基础上，也区分了不同类型的破产案件采用不同的破产管理人选任模式。 

　　二、法院监督破产管理人存在的问题 

　　从现行破产管理人制度来看，破产管理人由人民法院指定、考核与监督。笔者认为，人民法院选任、考核和监督破产管理人，再由人民法院审判破产管理人不履行职责的案件，这在逻辑上似乎也存在问题。进一步而言，倘若破产管理人违反职责，人民法院是否也存在选任、考核与监督失职？如果再由人民法院判决破产管理人因违反法定义务需承担法律责任，岂不是等于人民法院在进行自我否定？这恐怕是需要勇气和智慧的。 

　　当清算组为管理人时，既可能是全部由政府有关部门或者机构的公务人员担任，也可能其组成人员并非都是政府有关部门或者机构的公务人员。如果破产管理人组成人员都是政府有关部门或者机构的公务人员，那么其监督社会公共利益自然为其职责之所在，尽管破产法上并未规定破产管理人应当考虑公共利益，所以也就出现了理论和实践的脱节。一个明显的问题就是，当公务人员组成的破产管理人考虑社会公共利益而损害债权人或者债务人利益的情况出现，人民法院应当如何处理？显然实践中人民法院是很难对此进行干预的。 

　　如果破产管理人组成人员既有政府有关部门或者机构的公务人员，也有编入管理人名册的社会中介机构或者人民银行及金融监督管理机构按照有关法律和行政法规的规定派出的工作人员，那么他们之间由于各自的利益代表不同，出现分歧意见时应该如何办理？现行法律或者司法解释未对此作出明确规定，实践中的做法只能是相互协商。而社会中介机构担任的破产管理组成人员一方必然处于话语权劣势，但最终决定又是以“破产管理人”名义统一为之，这就意味着，虽然同为破产管理人，但是由于身份条件不同，其实际履行义务会出现差异，而这些差异实际上是因为理论与实践的缝隙所造成的。 

　　三、美国破产托管人制度的借鉴 

　　美国破产法于上世纪八十年代在废旧革新的浪潮中建立了联邦破产托管人制度。此前美国的破产法典并无联邦托管人这个称谓，联邦托管人的角色主要由法院来承担。法院一方面任命破产托管人，另一方面还参与债务人的监督和整个破产案件的管理。这一早期的制度设计后来饱受批评，直接原因在于法院应当扮演司法角色，而这种破产法上的破产监督属于行政职能，它无疑会对法院的司法角色功能造成不当的干扰，最为明显的是会威胁到司法的公正性。 

　　联邦破产托管人制度中的联邦托管人是国家公务人员而非破产法院的人员，其独立于法院履行职责，基本职能就是确保公共利益在破产案件管理中得到正确执行。私人破产托管人没有义务去考虑公共利益，尽管我们可以用社会责任一类的话语去要求私人托管人，但是这与私人信托的法律构造是格格不入的。在公共利益问题不是很突出的情况下，顺便由法院在司法裁判中进行公共政策调整似乎也能解决问题，但是当公共利益问题突出时，法院也就会显得力不从心。比如，破产企业的税收、职工的医保、养老、职工安置、消费者保护等问题，法院很难实现面面俱到。从司法实践来看，如果这些问题直接交由法院司法处理，一方面无疑变成了“行为不可诉”的最终结局，缺少了必要的行政救济程序，另一方面也加大了法院的工作量，使其陷入较为尴尬的局面，处理不好更有损害司法的社会公信力之虞。 

　　根据美国联邦破产托管人制度的规定，每个联邦托管人受司法部长监督。其主要职责为：(一)建立、维护和监督破产法典第7章“破产清算”案件中的私人破产托管人名单；(二)当破产法上要求联邦破产托管人担任破产案件托管人时，履行该案件中破产托管人的义务；(三)对破产法典中第7章(破产清算)、第11章(重整)、第12章(有固定收入的家庭农场主的债务调整)、第13章(有固定收入的个人债务调整)和第15章(其他跨境破产案件)中的破产案件管理和破产托管人进行监督，这种监督既包括实体方面的，也包括程序方面的；(四)依照破产法典的规定，对履行破产案件托管人职责收集到的金钱进行储蓄或者投资；(五)履行破产法典中规定的以及司法部长要求的联邦破产托管人的义务；(六)向司法部长报告工作；(七)在一些小的商业破产案件中的直接参与义务，比如同破产债务人面谈，告知其破产法上的义务，着手调查债务人的偿债能力等；(八)一旦发现有重要证据证明存在破产法典中所规定的债务减轻，应立即向法院提出申请。 

　　四、建议对破产管理引入检察监督 

　　从我国企业破产法司法实践来看，尽管企业破产法未明确规定，但是间接地将公共利益审查的职能交由法院行使，而实际上法院真正能够履行公共利益审查职能的破产案件，往往也仅限于完全由社会中介机构或者个人担任破产管理人的那部分案件。尤其在大型破产重整的案件中，政府机构考虑到大量职工失业、大面积资金链断裂等所带来的社会不稳定因素，即使不作为破产管理人角色出现在破产重整的法律程序当中，也会在幕后积极协调，尽量促使重整计划获得通过，实际上政府所站的立场和出发点就是包括国税与地税、职工安置、社会稳定在内的公共利益的考量，而该角色由现行破产法规定的破产管理人和人民法院是无法完成的。 

　　因此，笔者认为，鉴于我国检察制度的特色，应当基于法律监督的角度，赋予检察机关对企业破产管理进行检察监督的权力，行使类似于美国联邦破产托管人的职权，检察机关依法可以对私人破产管理人进行监督，对各类破产犯罪案件进行独立调查，这样既有利于检察机关和人民法院分工制约，也有助于破产管理人的提名、监督和管理更科学合理，使破产管理人作为破产制度的中枢神经表现得更加淋漓尽致，体现了对破产管理中公共利益保护更为成熟的法律技巧。 

　　(作者单位：北京林业大学)