精神卫生立法：26年的长征

　　本报记者 岳巍 北京报道

　　 2011年6月国务院法制办公布最新版本的《精神卫生法（草案）》，并面向社会征集意见，已经延宕26年的精神卫生法立法工作被视为由此驶上加速的快车道。

　　 1985年由卫生部主持开始起草到2007年初步草案送审稿上报国务院，2009年国务院法制办公室接手到2011年两会期间卫生部部长陈竺透露有望在年内出台，一部法案在立法的路上已经步履蹒跚地走过了26年仍未到达终点，且其是与社会公众利益息息相关，因此关于精神卫生法的任何消息都会引起社会舆论的高度重视。此次草案的公布以及征集意见，已经成为我国立法史上继《物权法》制定以来又一次观点和意见充分表达的“立法事件”。

　　 显然这符合众多法学界人士呼吁“开门立法”的要求，在《精神卫生法》立法工作中长期由精神科医生主导的局面颇受诟病，并有学者将之前的多个草案版本中把“强制收治”行为合法化的条文归咎于参与立法起草工作的精神科医生出于自身的利益考量而忽视公民权利。由此多方争论的焦点集中在“强制收治”的合法性上，这也成为了该项立法工作长期无法取得突破的原因之一。

　　 从1999年便参与起草《精神卫生法（专家意见稿）》的唐宏宇在今年4月底召开的中国医师协会精神科医师分会年会上对媒体表示：“由于精神科医生与公众、患者、法律界人士等在精神病患者的‘强制收治’问题上分歧巨大，《精神卫生法》在这里卡了壳。”作为北京大学第六医院副院长兼北京大学精神卫生研究所副所长，唐宏宇当时对于《精神卫生法》的短期内出台并未表现出哪怕是谨慎的乐观，而称“何时出台难以预料”。

　　 对于《精神卫生法》的前景，与唐宏宇持同样悲观态度的还有与其身处的医学界分歧巨大的法学界人士，只不过后者对于陈竺年内出台的“宣示”并不怀疑，而是对于当时所看到的《精神卫生法（草案）》内容，难掩失望。

　　 北京大学法学院卫生法研究中心副主任王岳将今年两会上全国人大常委会委员长吴邦国宣布的已将《精神卫生法》列入今年立法计划以及陈竺在同一场合对媒体做出的年内出台的表态视为明确的信号，但是对于自己所接触到的草案版本仍然毫不掩饰地提出批评，认为其“非常不完善、不具体”。

　　核心争议：强制收治

　　 5月底王岳做出上述表述时，刚刚受邀参加了《精神卫生法（草案）》的讨论，他透露在那次讨论中，专家们的意见主要集中在“对非自愿住院的病人应该在法律上进行有针对性的制度设计”，包括入院前的评估、入院中的权利保护，乃至病人提出出院的可复核及可救济。

　　 彼时社会上流传的《精神卫生法（草案）》还是所谓的2009年版本，实际上，该版本并非起草部门授权公布，而是由参加该版本讨论的专家学者们在事后分条列出并集合在一起的，有消息人士称当时官方并未公布该草案，盖因在邀请专家讨论时，这一据称旨在将“强制收治”合法化的版本就招致了广泛的批评。

　　 有参与草案讨论的专家将自己掌握的法条累加起来形成了事后人们从网络中能够搜索得到的《精神卫生法（草案）》，一直致力于“被精神病”者司法救助的公益法研究所研究员黄雪涛说，她看到过的2009年版本草案“很糟糕，基本上是确认现行的做法”。

　　 2009年版本被认为赋予了精神科医生极大的权力。法学界人士称，它将现行不合理甚至不合法的精神障碍者治疗模式合法化。但是多数精神科医生却支持以法律形式肯定“强制收治”。在我国最大的精神医学专科医院之一的北京回龙观医院，如果你问是否将病人送去医院就能收治，得到的回答就是：“如果检查结果符合住院条件，那么只要一住院，家属就不用管了。”

　　 对于“强制收治”，法学界历来存在有别于医学界的诉求。在法学界看来，《精神卫生法》的核心价值应是保障人权，而强调医生对病人的强制权力必将损害病人的自由权。中国政法大学卫生法研究中心执行主任解志勇认为，自愿治疗无论在何种情况下都应作为首要原则。“当一个人有可能是精神病患者并且有可能有暴力危害性的时候，是剥夺个人自由权来保障秩序还是保障人权，法律会毫不犹豫地选择后者。”他说。

　　 2010年，解志勇曾经在回复国务院法制办邀请他对《精神卫生法（草案）》提出书面意见的电子邮件中对“精神卫生法”这个名称提出过异议，认为该名称“不足以说明这部法律的重要性”，甚至“不足以说明这部法律的性质”。他的主张，是精神障碍者的权利保护问题应当“明白、清晰、具体地”写进《精神卫生法》。他说，尽管权利的行使需要行为人具备相应的行为能力，但在人权保障问题没有解决之前，《精神卫生法》“出还不如不出”。

　　 在解志勇的设计中，医院收治病人——尤其是被“送”来的病人——需要有严格的限制。例如，医院设立专门机构采用医学上通用的标准判定一名病人应不应该被收治，设立专业组织制定治疗计划以保证病人与家属的知情权，以及建立一种机制保证病人有权中止治疗或者转院，等等。

　　 王岳认为承担判断是否“强制收治”职权的应该是法院。不过他同时还强调要考虑精神障碍的特殊性，因此首先要根据目前的国际通行原则保留对“非自愿住院”者的住院观察制度，但观察时间应有严格限制，一旦超出则进入司法程序。另外，住院观察期内被采取隔离措施者应有获得救济的权利，比如可以要求离开医院、会见家人、享有司法权利以及提出申诉的权利，而对病人的申诉则需要一个与医院没有利害关系的独立机构复核。

　　 清华大学法学院原院长、清华大学卫生法研究中心主任王晨光也认同将精神病患者的最后裁定权交由司法机构，但是他表示，法院即便裁决其没有行为能力或者限制其行为，也只能剥夺患者的部分民事权利，比如拒绝接受治疗或接受治疗的权利以及有限的自由权，而不能剥夺其财产权、姓名权甚至著作权等其它基本权利。他并强调，自由权的边界需要在《精神卫生法》中规范清楚。

　　规范“非自愿治疗”

　　是新草案最大亮点

　　 法学界人士高兴地看到与以前草案相比，6月公布的草案最新版本对于患者权益的保障更加明确与全面，患者的尊严、自由、教育、劳动、医疗、隐私等基本权利在草案中有非常明确的表述；并且在患者治疗过程中确定了患者自我决定，“知情同意”的原则，赋予患者方自主就医权、诊断复核权、会见权、通信权。

　　 清华大学法学院卫生法研究中心董艳峰认为这反映出了法律制定者的立法理念与技术的进步。

　　 董艳峰进一步指出，对于精神障碍患者来说，新版本草案最大的进步莫过于承认了患者的“意思自治”，并且严格限定了作为例外的“非自愿治疗”的条件和程序。

　　 基于此，董艳峰认为“患者的自我决定，已经是国际上的通行做法。精神疾病患者在其意志清醒时，其行为能力一如正常人，理应有权对其将来的疾病治疗方案和监护代理人选行使决定权”。董艳峰强调此类决定须以书面形式做出，类似“遗嘱”，是一种单方民事法律行为，受到“民法”和“精神卫生法”的保护。

　　 在这种制度设计下，精神障碍患者在其能辨别自己行为时，有权制定“预定治疗指示书”预先决定在其昏迷、失去辨认能力等状态发生后送治的医疗机构，选择治疗方法，选任监护人或代理人等事项。医疗机构和其他人员没有充分理由不得违背患者的指示。

　　 董艳峰同时认为可以赋予医疗机构与其他人员有限的权力在有充分理由的前提下修改患者的预先制定，比如患者指示违背基本医疗常规；患者指示已经遭遇情事变更而客观不能等；但其修订和解释应该尽最大可能符合患者本意和利益。

　　 对于本次立法中最大的热点“非自愿住院治疗”制度的建构，草案中分为两种情况，“非自愿住院治疗”，另一种是强制治疗。前者适用于危害自身和他人安全的患者，其中又包括近亲属、监护人移送之治疗和公安机关移送之治疗；后者则针对违反刑法行为者适用。

　　 董艳峰认为草案中规定“公共秩序”作为非自愿治疗的条件，其内容过于宽泛，缺乏法律的确定性，并且可能为所谓“被精神病”留下较大的司法空间。

　　 董艳峰建议直接删除草案中的“公共秩序”条件，保留“公共安全”条件。而“公共安全”的概念又存在不确定性，董艳峰进一步建议对其严格限定：有自伤和伤人行为或可能性之外的危害公共安全之精神障碍患者仅在其实施危害行为时被强制；公共安全，一般应作“限缩性解释”，仅指公众或他人财产、设施等受到较大安全威胁，不应随意扩大解释。

　　最高复核权应归于法庭

　　 非自愿诊疗的诊断复核权，是保证普通人不被非法剥夺人身自由的一项保护性措施。草案规定对非自愿住院治疗的治疗结论可以进行复诊，对复诊有异议还可以申请重新鉴定，作为精神病学专业技术环节，已经比较完善。但是作为当事人的法定权利，该制度尚有不足。草案中的诊断复核权，仅在精神医学技术上获得了正当性。

　　 董艳峰认为，精神障碍的治疗诊断复核，作为一个法律制度，其构造中必须包含诊疗符合结果的最终裁决权。如果患者或家属对复核结果有异议，或者鉴定结论有冲突，必须由法官进行最终裁决，这才符合现代司法的精神和理念。技术专家的结论，在法律意义上仅是证据，不仅可以被相反证据推翻，法官也有权决定是否采信。这种司法构造不仅有利于打破专家与民众的专业信息不对称，也有利于隔断各种主体间的经济利益，因而是保证社会不被技术专家统辖的有效手段。精神障碍治疗同样如此，法官最终对异议和纠纷决断时，虽然必须听从精神病医师的专业阐述和解释，但是最终决定权一定不能旁落他人，患者的最终庇护者必须是中立的司法权。

　　 董艳峰认为草案中复核权由当事人自愿提起的规定未必合理，而建议将诊断复核规定为非自愿住院治疗的必要程序。即只要非自愿住院治疗医疗结论作出之后，必须经过第三方的诊断复核；之后，对诊断复核有异议的，再由当事人或者监护人提起鉴定或者诉讼。

　　 对于公安机关移送者，因为公权力的强大效力，董艳峰坚持必须自动启动复核程序，以在最大限度内保障当事人的合法权益，保障普通人不被非法强制。

　　莫为浮云遮望眼

　　 尽管在以往立法过程中，乃至此次草案公布征求意见过程中，“被精神病”问题一直被普遍关注，此次草案中关于非自愿治疗制度的评估与修改甚至成为社会舆论的主要关注点，法学界人士普遍表示理解，因为没有一个合理的“非自愿治疗”程序，每一个公民都有可能被当做“精神病人”而受到强制。一般立法的做法就是严格限制非自愿治疗的条件和程序，最大限度保护不需要强制的人的人身自由和尊严。

　　 在这一层面上，精神卫生立法并不仅仅关乎一个被称为“精神障碍者”的少数群体，而是关乎整个社会每一个公民的人权的问题。

　　 但是，人权的内涵并不仅仅限于是否被强制，在人们高度关注如何避免“被精神病”问题的同时，极有可能会将同样重要的信息推挤到关注的盲区，从而在事实上对某一部分特定人群的人权造成伤害。

　　 中国疾控中心在2009年公布研究数据，认为中国精神疾病患者已经超过1亿，并且公众知晓率和就医率很低。精神障碍患者的康复和社会融入，普通人的精神健康和心理危机干预，无疑应该是我国精神卫生事业的最重要的任务，应该是《精神卫生法》制定最重要的目标宗旨之一，而不应该在公众舆论聚焦在非自愿治疗时成为我们立法价值取向的盲点。

　　 我们无法期待一部法律解决一个领域的所有问题，《精神卫生法》作为精神卫生领域的基本法，董艳峰对其的合理期望是，在保护个人权益方面使公众不受非法强制的威胁之外，能提供更可及、高效的精神卫生服务即可。

　　 清华大学法学院副院长申卫星期待《精神卫生法》能够早日出台，因为即便不完善，也是“早出比晚出要好”。

　　 与之前的版本相比，尽管学界还有诸多不满意之处，但是亦不讳言其在立法理念和具体内容上的明显进步，在各方建议稿回馈给国务院法制办之后，相信对于这部法律来说，将会有进一步的完善，朝着保护人权这一立法核心坚定迈进，我们已经等了26年，道路艰难，但是曙光已现。