法定机构：企业化的政府

　　李爱明

　　新加坡模式面面观（八）

　　 2011年1月，中国内地首个法定机构——前海管理局在深圳成立。这标志着中国的机构改革迈出了革命性的一步。被誉为“特区中的特区”的前海规划区2010年8月正式获得国务院批复，面积15平方公里。这是迄今为止国家批准的地域面积最小的区域规划，而前海管理局注定要在这片小小的试验田里担任改革尖兵的角色。

　　何以这么说？

　　 因为前海管理局作为首个法定机构，既非政府，也不同于普通的事业单位，而是实行企业化管理，但不以营利为目的的公共机构，而且它享有完整的区域管理权限。前海管理局局长郑宏杰曾这样描述其职能：“是企业化的政府，但不是政府的企业。”

　　 前海管理局的诞生，其实就是借鉴中国香港、新加坡公共服务管理的产物。在笔者看来，法定机构代表了中国事业单位改革的一种方向。它的诞生，不是太早，而是太迟了。

　　二政府+类事业单位

　　 何为法定机构？

　　 要谈法定机构，必须要先介绍新加坡的政府机构。

　　 与中国有国务院、省（直辖市、自治区）、市、县（区）、乡（镇）五级政权不一样，撮尔之国的新加坡只有一级政权，行政事务由中央政府“一竿子抓到底”。

　　 直接向总理负责的有总理公署（相当于国务院办公厅），内阁则包括国防部、外交部、财政部、内政部、交通部、律政部、人力部、教育部、国家发展部、贸易及工业部、环境及水资源部，以及新闻、通讯及艺术部，社会发展、青年及体育部共14个部门。

　　 这14个部门负责整个国家的运作和管理，是整个政府的核心。

　　 14个部门干吗呢？他们主要负责制定经济社会发展政策和总体规划。谁来实施这些规划和政策？这时候就是法定机构出面了。

　　这14个部门中，除了国防部和外交部，其他部门均有数个法定机构来落实其政策和规划。比如，贸易及工业部下面有经济发展局、贸易发展局、公用事业局、旅游促进局、裕廊镇管理局等法定机构。笔者曾参观过新加坡的陆路交通管理局、海事及港务管理局、裕廊镇管理局等法定机构，对其种种精细化的管理叹为观止。

　　 一言以概之，法定机构是新加坡政府政策的具体执行机构。需要注意的是，所有法定机构都是依据国会专门法律成立，管理公共事务或提供公共服务的半官方半企业机构。这些法定机构兼具企业经营和政府行业管理职能。它具有一定的独立性，实行企业化管理，运作比政府部门更有弹性。

　　 概括起来，法定机构主要有四种功能：一是帮助提升国家经济活动，比如经济发展局和贸易发展局；二是提供民生服务，比如建屋发展局、中央公积金局和公用事业局；三是提供基本设施服务，比如民航局、海事及港务管理局；四是执行管制任务，比如大名鼎鼎的金融管理局，甚至新加坡的税务局也是法定机构。

　　 如果非要比较，法定机构有点类似我们的事业单位，但是重要性远远超过事业单位。法定机构比事业单位有权，也更有执行力。它是一种半政府半企业的机构。它有点像我们所说的“二政府”，不过是“企业化的政府”，但不是“政府的企业”。

　　雇员不是公务员

　　 新加坡目前从事公共部门服务的人员大约有12万人，占总就业人口的5.2%。其中包括7.4万名公务员（2010年），其余的大约5万人就是服务于法定机构和政联公司的工作人员，他们不算公务员。

　　 14个部门制定政策以后，就由各法定机构进行专项、专业实施，而政联公司则按照市场化的原则进行经营。由于新加坡1986年就制定了公务员人数“零增长”政策，法定机构适应了经济社会发展而不断变化的政府职能的需要。在新加坡，早期有法定机构91个，1986年逐渐私有化了一部分，目前还有62个，都不吃皇粮。

　　 在这些法定机构里，董事会主席是最高领导人员，由各个政府部门委任，对所属部门负责。法定机构具有法人资格，拥有很大的自主权——包括自主用钱和自主用人。

　　 以新加坡陆路交通管理局为例，它是一个管理全新加坡陆路交通系统的法定机构。陆管局形式上属于新加坡交通部，领导层由交通部长任命，但在部门内处于半独立的地位。它通过交通部长对国会负责，因此它受到政府和政党的影响很小。陆管局与交通部的分工也很明确。交通部负责制定宏观、全局和方向性的政策，而陆管局则负责制定并执行具体细致的计划。

　　法定机构有何特点

　　 法定机构组织管理模式在中国香港和新加坡已实行了数十年，并且运作状况良好。那么，它有哪些特点呢？

　　 深圳社科院法制研究所副所长曾归纳以下几点，笔者认为概括得很到位：

　　 第一，机构法定。法定机构是根据专门的机构法律成立的机构，每个法定机构都有一个专门的法律，规定该机构的设立、职责、经费来源等内容。也就是说，法定机构都是根据个别条例立法而成立并受有关机构条例的监管。

　　 第二，政府资助。法定机构的活动经费或者由政府全额资助，或者由政府出资成立，按商业化原则运作，但收费要严格核算成本。

　　 第三，运作独立。由于机构的法定化，保证了机构的相对稳定性和独立性，受人为因素影响较小。作为半独立、半官方组织，与政府部门相比较有较大的管理、人事聘用和财政自主权，依法自主办理有关业务，独立承担法律责任，不受国家机关及其他机构的干涉。

　　 第四，企业管治。新加坡的法定机构采取企业组织形式，实行企业管理方法，机构内部按董事会（或理事会）——总裁——工作人员的组织架构进行运作，自主聘人，按自负盈亏原则控制管理成本。

　　 第五，公开透明。由于机构的职责、运作和监督都有法律的明确规定，使机构及其服务更具透明性。法定机构必须向外问责，依法开展业务的情况应当向社会公开，接受社会的监督。

　　 第六，行使社会公共权力。法定机构是政府架构的一个重要组成部分，是公务员体系之外执行公共事务和公共服务的机构。总体上看，法定机构是从行政体制中剥离出来的但又不进入市场的机构，法定机构行使的是政府权力之外的社会公共权力，是影响公共利益领域的机构。

　　 当下，中国的事业单位改革正在进行最后的攻坚，笔者希望政策制定者能多参考多借鉴新加坡、中国香港等地区的法定机构机制。也许，新加坡法定机构的今天，就是中国事业单位的明天。