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法定机构:企业化的政府

http://msn.finance.sina.com.cn 2011-08-19 23:43 来源: 华夏时报

  李爱明

  新加坡模式面面观(八)

   2011年1月,中国内地首个法定机构——前海管理局在深圳成立。这标志着中国的机构改革迈出了革命性的一步。被誉为“特区中的特区”的前海规划区2010年8月正式获得国务院批复,面积15平方公里。这是迄今为止国家批准的地域面积最小的区域规划,而前海管理局注定要在这片小小的试验田里担任改革尖兵的角色。

  何以这么说?

   因为前海管理局作为首个法定机构,既非政府,也不同于普通的事业单位,而是实行企业化管理,但不以营利为目的的公共机构,而且它享有完整的区域管理权限。前海管理局局长郑宏杰曾这样描述其职能:“是企业化的政府,但不是政府的企业。”

   前海管理局的诞生,其实就是借鉴中国香港、新加坡公共服务管理的产物。在笔者看来,法定机构代表了中国事业单位改革的一种方向。它的诞生,不是太早,而是太迟了。

  二政府+类事业单位

   何为法定机构?

   要谈法定机构,必须要先介绍新加坡的政府机构。

   与中国有国务院、省(直辖市、自治区)、市、县(区)、乡(镇)五级政权不一样,撮尔之国的新加坡只有一级政权,行政事务由中央政府“一竿子抓到底”。

   直接向总理负责的有总理公署(相当于国务院办公厅),内阁则包括国防部、外交部、财政部、内政部、交通部、律政部、人力部、教育部、国家发展部、贸易及工业部、环境及水资源部,以及新闻、通讯及艺术部,社会发展、青年及体育部共14个部门。

   这14个部门负责整个国家的运作和管理,是整个政府的核心。

   14个部门干吗呢?他们主要负责制定经济社会发展政策和总体规划。谁来实施这些规划和政策?这时候就是法定机构出面了。

  这14个部门中,除了国防部和外交部,其他部门均有数个法定机构来落实其政策和规划。比如,贸易及工业部下面有经济发展局、贸易发展局、公用事业局、旅游促进局、裕廊镇管理局等法定机构。笔者曾参观过新加坡的陆路交通管理局、海事及港务管理局、裕廊镇管理局等法定机构,对其种种精细化的管理叹为观止。

   一言以概之,法定机构是新加坡政府政策的具体执行机构。需要注意的是,所有法定机构都是依据国会专门法律成立,管理公共事务或提供公共服务的半官方半企业机构。这些法定机构兼具企业经营和政府行业管理职能。它具有一定的独立性,实行企业化管理,运作比政府部门更有弹性。

   概括起来,法定机构主要有四种功能:一是帮助提升国家经济活动,比如经济发展局和贸易发展局;二是提供民生服务,比如建屋发展局、中央公积金局和公用事业局;三是提供基本设施服务,比如民航局、海事及港务管理局;四是执行管制任务,比如大名鼎鼎的金融管理局,甚至新加坡的税务局也是法定机构。

   如果非要比较,法定机构有点类似我们的事业单位,但是重要性远远超过事业单位。法定机构比事业单位有权,也更有执行力。它是一种半政府半企业的机构。它有点像我们所说的“二政府”,不过是“企业化的政府”,但不是“政府的企业”。

  雇员不是公务员

   新加坡目前从事公共部门服务的人员大约有12万人,占总就业人口的5.2%。其中包括7.4万名公务员(2010年),其余的大约5万人就是服务于法定机构和政联公司的工作人员,他们不算公务员。

   14个部门制定政策以后,就由各法定机构进行专项、专业实施,而政联公司则按照市场化的原则进行经营。由于新加坡1986年就制定了公务员人数“零增长”政策,法定机构适应了经济社会发展而不断变化的政府职能的需要。在新加坡,早期有法定机构91个,1986年逐渐私有化了一部分,目前还有62个,都不吃皇粮。

   在这些法定机构里,董事会主席是最高领导人员,由各个政府部门委任,对所属部门负责。法定机构具有法人资格,拥有很大的自主权——包括自主用钱和自主用人。

   以新加坡陆路交通管理局为例,它是一个管理全新加坡陆路交通系统的法定机构。陆管局形式上属于新加坡交通部,领导层由交通部长任命,但在部门内处于半独立的地位。它通过交通部长对国会负责,因此它受到政府和政党的影响很小。陆管局与交通部的分工也很明确。交通部负责制定宏观、全局和方向性的政策,而陆管局则负责制定并执行具体细致的计划。

  法定机构有何特点

   法定机构组织管理模式在中国香港和新加坡已实行了数十年,并且运作状况良好。那么,它有哪些特点呢?

   深圳社科院法制研究所副所长曾归纳以下几点,笔者认为概括得很到位:

   第一,机构法定。法定机构是根据专门的机构法律成立的机构,每个法定机构都有一个专门的法律,规定该机构的设立、职责、经费来源等内容。也就是说,法定机构都是根据个别条例立法而成立并受有关机构条例的监管。

   第二,政府资助。法定机构的活动经费或者由政府全额资助,或者由政府出资成立,按商业化原则运作,但收费要严格核算成本。

   第三,运作独立。由于机构的法定化,保证了机构的相对稳定性和独立性,受人为因素影响较小。作为半独立、半官方组织,与政府部门相比较有较大的管理、人事聘用和财政自主权,依法自主办理有关业务,独立承担法律责任,不受国家机关及其他机构的干涉。

   第四,企业管治。新加坡的法定机构采取企业组织形式,实行企业管理方法,机构内部按董事会(或理事会)——总裁——工作人员的组织架构进行运作,自主聘人,按自负盈亏原则控制管理成本。

   第五,公开透明。由于机构的职责、运作和监督都有法律的明确规定,使机构及其服务更具透明性。法定机构必须向外问责,依法开展业务的情况应当向社会公开,接受社会的监督。

   第六,行使社会公共权力。法定机构是政府架构的一个重要组成部分,是公务员体系之外执行公共事务和公共服务的机构。总体上看,法定机构是从行政体制中剥离出来的但又不进入市场的机构,法定机构行使的是政府权力之外的社会公共权力,是影响公共利益领域的机构。

   当下,中国的事业单位改革正在进行最后的攻坚,笔者希望政策制定者能多参考多借鉴新加坡、中国香港等地区的法定机构机制。也许,新加坡法定机构的今天,就是中国事业单位的明天。

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