徐林:我国政府性债务违约的可能性不大

　　——国家发改委财政金融司司长徐林就地方政府性债务和城投债问题答记者问

　　□地方政府性债务主要是用于各地基础设施的投资建设。政府举债建设形成了大量资产，相当部分资产具有长期的直接收益，一些没有直接收益的项目也具有间接的经济效益或社会效益

　　□城投债券作为中国债券市场的“准市政债”，发行规模还会稳步扩大，一方面为城市基础设施建设提供更加规范透明的融资渠道，同时也为广大机构投资者提供更好的固定收益类产品

　　□当前最需要做的是尽快建立政府性债务的监测体系和风险控制标准，将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围

　　最近，国内部分机构对地方政府性债务风险以及城投债券风险予以关注。为此，记者采访了国家发展和改革委员会财政金融司司长徐林。

　　问：随着欧美等国主权债务危机的陆续出现，有关方面对中国政府债务特别是地方政府性债务的潜在风险更加关注，您如何看待政府的举债行为和债务风险？

　　答：吸取欧美等国主权债务危机的教训，采取必要措施加强政府债务管理，防范我国的政府债务风险是十分必要的。但在具体评估地方政府性债务风险程度时，也要看到我国与欧美国家的不同之处。从举债目的看，我国地方政府性债务，特别是地方投融资平台公司形成的债务主要是用于各地基础设施的投资建设。政府举债建设形成了大量资产，相当部分资产具有长期的直接收益，一些没有直接收益的项目也具有间接的经济效益或社会效益，对促进当地经济增长和政府财力的增长都具有积极意义，不能简单地用“寅吃卯粮”来作价值判断。当然，这并不意味着政府可以无节制地借债，关键是要把投资规模和债务规模控制在合理的范围内，防止出现系统性的偿债风险。

　　审计署的审计结论表明，地方政府的累积债务相对于偿付能力来看风险是总体可控的。从相关债务指标看，我国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例不到50%，远低于发生债务危机的欧美国家。考虑到我国正处在经济快速增长期，政府财力增长也相应较快，政府还拥有较多的可变现资产，相对于目前的负债规模政府总体上具有较强的偿债能力。随着各级政府和有关监管部门越来越重视对地方政府性债务风险的防控，采取积极有效的措施化解部分地区和领域的债务风险，在我国出现政府性债务违约的可能性是不大的。

　　问：城投债券作为地方政府投融资平台公司公开发行的债券，这几年发展比较快，有的媒体甚至用“井喷”来描述，您如何看待城投债券这几年的发展和作用？

　　答：这几年城投债券发行数量的确有所增加。地方投融资平台公司通过发行债券进行融资，符合提高直接融资比重的要求。考虑到债券融资相对于银行贷款在融资成本、融资期限以及流动性等方面的优势，城投债券也适应了发行人和投资人的需要，这是这几年城投债券发行规模不断扩大的主要原因。城投债券的发行有比较严格的条件，除了要满足《证券法》、《企业债券管理条例》等法律法规规定的发债条件外，城投债券募集资金必须用于符合国家产业政策并经过合规审查的政府投资项目。

　　(责任编辑：马常艳)

　　从已发行的城投债券用途看，主要用于城市市政基础设施、江河湖泊治理、保障房建设和棚户区改造、产业园区基础设施、城市轨道交通、城市文化和体育设施、地震灾后重建等领域。随着我国资本市场的进一步发展，城投债券作为中国债券市场的“准市政债”，发行规模还会稳步扩大，一方面为城市基础设施建设提供更加规范透明的融资渠道，同时也为广大机构投资者提供更好的固定收益类产品。

　　问：最近，有媒体报道了云投集团等发债企业转移核心资产、损害债券持有人利益的事件，对债券市场形成了不小的冲击。作为监管部门，你们如何考虑防止这类事件再次发生，更好地保护债券投资人的利益？

　　答：发债企业在债券存续期内进行资产转移，极可能对债券持有人利益构成不利影响，直接涉及债券持有人利益的保护问题。看到报道后，我们即与云投集团进行了沟通，要求云投集团资产重组方案的实施不得损害债券持有人利益，严格按照合规程序进行。同时，我们也注意到在企业债券存续期内，需要对发行人资产重组等重大事宜加强监管，督促发行人严格按照债券募集说明书的各项约定认真履约，在制度上对债券持有人的合法权益进行保护。为此，我们发布了《国家发展改革委办公厅关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》，要求各地发改委配合加强对企业债券存续期内发行人募集资金用途变更、资产变更、还本付息、信息披露等方面的监管。

　　问：结合地方政府债务管理制度的完善，下一步我国的城投债券还需要作哪些完善？

　　答：这个问题涉及一系列的制度完善，是一个比较复杂的问题。我个人是这么认识的：首先，我国还处于城市化快速发展期，需要为各地的城市建设提供规范的融资渠道。城市化快速发展期的重要特征就是基础设施投资需求大。在这一过程中，政府通过债务融资从事基础设施建设可能是一个常态。因此，我们应该建立风险可控的规范化的地方政府融资机制，为各地的基础设施建设提供有制度保障的融资渠道。

　　其次，城投债券作为准市政债券仍将是有效的融资工具，但还需要进一步改进。由于目前城投债券的发行需要符合企业债券发行的条件，且城投债券投资者不能享受国外市政债券投资者能够享有的利息所得税免税待遇，这使得我国城投债券的发行利率相对偏高。城投债券的发行期限和利率，与城投公司主要从事回收期长、收益率低的基础设施项目投资所需要的长期、低成本融资需要相比还存在一定的差距，未来应该在制度上作进一步完善，使得城投公司能够发行真正意义上的长期市政债券。

　　再次，要尽快建立我国的地方政府债务管理体系。由于我国还没有建立统一的地方政府债务风险管理制度，当前最需要做的是尽快建立政府性债务的监测体系和风险控制标准，将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围，设定政府性债务风险控制指标和标准，对政府性债务实行余额管理，使地方政府的债务融资规模控制在安全范围内。