治理年末突击花钱 需要向公共服务财政转型

　　集中花光预算是政策所逼？还是监管缺位？

　　学术沙龙

　　本期嘉宾

　　周天勇（中共中央党校国际战略研究所副所长）

　　朱应平（华东政法大学教授）

　　核心观点

　　按照现代财政一般通行的规则，从中央到地方，应当逐步将建设预算与一般性预算分开。

　　——周天勇

　　预算的编制、审批、执行、调整和监督应当充分体现民意，而民意的体现和实现必须以整个预算过程的公开透明为基础。

　　——朱应平

　　又到了一年一度叹钱多的时刻。日前，有媒体报道，每到年末，各级政府“突击花钱”：2007年最后一个月花掉近1.2万亿元、2008年超过1.5万亿元、2009年为2万亿元，今年，财政部门将在最后一个多月时间内确定超过3.5万亿元财政资金的去向——这相当于瑞士2010年的国内生产总值。尽管财政部专家表示，突击花掉3.5万亿的说法不科学、不客观，因为其中包含着财政支出和超收，而超收的钱不会全部花掉。但年底突击花预算，已经成了不言自明的事实。

　　为什么不把钱省下来，而一定要花出去？为什么明明知道突击花钱不科学，还总是“顽疾”久治不愈？如何从根本上科学制定预算，让政府的“账本”更加公开透明？就此，本报特约两位专家进行讨论。

　　文/本报记者 李媛

　　突击花钱是“被逼的”？

　　鼓励“赤字财政”

　　不鼓励财政盈余

　　“年底突击花预算”的例子似乎屡见不鲜。有媒体报道，一税务局公务员抱怨年底买发票的人太多，因为“太多工作项目集中在年底开展”；一卖电影卡的推销员四处宣传“年底预算花不完的都可以找我”；一科研者在网络上急切询问：“突击花钱到底应该买些什么，才让人感觉不太浪费？”……

　　在“花光预算”这一逻辑的指引下，以上现象似乎不难理解。我国曾长期实行传统的基数预算，即每年的预算决策是在上一年拨款基础上增加一定数额，而结余全部上缴。尽管在20世纪90年代后期的预算改革中，零基预算已被视为最佳预算编制模式，但思维导向并没有根本改变。

　　因此，有观点认为——把钱花掉还可能换来政绩，如果省下来不仅要上缴，下一年的预算还会因此而变少。“年末突击花预算”其实是“被逼的”，而省钱，多么得不偿失！

　　年末花钱也要区别对待

　　周天勇认为，针对“年底突击花预算”的说法，应当分为两种情况来看：有些款项确实需要年底才支出，比如，科研课题年底结项才支付，有些工程款也是年底结算；但也有一部分存在预算太宽的现象，经费花不完，所以年底突击花钱。不同的单位情况不同，要区别对待。

　　目前，我国实际上仍是鼓励“赤字财政”，不鼓励财政盈余，如果本年度支出少于预算，可能造成下一年度的预算被削减，这种情况是客观存在的，也是年末突击花钱的重要原因。

　　还有一点需要说明，媒体质疑一些部门在采购上花钱“大手大脚”、“突击花预算”，事实上，本身我们的招标制度也存在一些问题，也不能完全归结为“预算过于宽裕”。

　　朱应平提出，年底突击花钱的一个重要原因就是我们的预算本身不科学也不够细化，一些单位到了一年的最后阶段，才知道大概花了多少钱，此时就会集中花钱。

　　突击花出的钱都花到哪儿了？

　　科学预算需要增加透明度和公开性

　　花钱不是问题，不知道钱花到哪儿去，或者花钱办不了事才是问题。有媒体列举了几个“荒诞故事”：深圳花160万元翻修尚未验收的天桥；长春警方采购单价近3万元的笔记本电脑……这些问题的根源不外乎两个：一是预算编制不科学，二是预算执行过程随意性强。

　　如何科学有效的编制预算，又如何让预算在执行过程中提高效率，答案也许很复杂，又也许很简单——增加透明度和公开性，让一切花钱在监督下进行。

　　财政收入增长强劲导致支出“迅猛”

　　周天勇认为，这些年来，政府的财政收入增长强劲，支出增长也可用“迅猛”来形容。科学制定预算，是一门学问。避免所谓“年底突击花预算”的情况，关键就是要准确、科学的制定预算。准确制定预算，涉及很多方面，其中一点，就是要增加它的透明度。

　　朱应平提出，随着我国社会主义市场经济的发展，公共（民主）预算的观念深入人心，预算的编制、审批、执行、调整和监督应当充分体现民意，而在这些过程中民意的体现和实现必须以整个预算行为过程的公开透明为基础，充分发挥各级人大及其常委会的审查监督职能，使预算代表民众的利益和诉求，实际上这是预算民主的过程。

　　将建设预算与一般性预算分开

　　周天勇提出，财政资金的预算、使用、监督情况，在当前财政税收体制下比较模糊，这种状况的改善需要一定过程。一方面，在人大对预算的审核上，年度预算编制、审查和批准的时间程序应进一步完善。另一方面，按照现代财政一般通行的规则，从中央到地方，应当逐步将建设预算与一般性预算分开，建设预算的资金来自于向社会发债。这样做有两个重要作用：一是保证财政支出的稳定性。建设项目的规模在各年是不一样的，将建设开支在一般性预算中列支，形成年度中建设规模大则财政支出发生赤字，而年度中如果建设规模较小则财政发生盈余，支出极不稳定。而发债将建设支出长期化，其还本付息在预算支出栏形成恒定的小比例的支出。二是各级政府借债显性化，防止隐性债务过大而政府实际破产。

　　花钱为啥没“法”管？

　　预算法实施还需配套机制保障

　　究其根本，预算制度的种种不合理、不科学的根源，在于我国相关法律法规仍不完善。因此，不少人将彻底解决“年底突击花预算”等问题的希望，寄托于《预算法》的修改。

　　1994年颁布，1995年正式施行的《预算法》，2005年开始着手修改，直到最近的国务院常务会议才原则通过了《预算法修正案（草案）》。

　　《预算法》修订历时10年

　　《预算法》的修订，为何如此漫长与曲折？朱应平说，《预算法》的重要地位决定了对其修改的谨慎性。它是我国财政领域最基础和最重要的法律，可以说具有财政基本法的地位和作用，《预算法》的修改是牵一发而动全身，其他的如《政府采购法》、《会计法》等法律、法规、规章都依据预算法的原则制定，而相应的一些财政原则、财政关系、财政行为都必然做出重大调整。此外，该法涉及到对人大预算权与政府预算权进行重新分配和平衡，利益博弈艰难。

　　确立公共预算原则

　　未来，《预算法修正案（草案）》是否真能如人们所想，成为一剂包治财政百病的良药？

　　朱应平指出，增强预算的科学性、完整性和透明度一直是政府和财政部门努力的方向。《预算法修正案（草案）》的通过，是很大的进步，但要使这些原则具有操作性和约束力，还必须有一定的机制来保证。

　　与此同时，他认为，要真正杜绝类似年底突击花钱现象的出现，还有有待完善的方面。第一，《预算法》的立法宗旨必须确立公共预算的原则。第二，《预算法》在规定预算编制、审批、执行、调整、监督各环节上必须体现预算民主的原则，充分体现人大及其常委会的预算监督职能。第三，《预算法》涉及的人大、政府、财政部门、预算单位等主体的权利义务关系必须明确，特别是要强调各主体的法律责任。第四，预算公开的主体、条件、内容、程序、时限等必须明确，完善监督制度。

　　“有效”花钱需要转观念

　　由养人财政建设财政向公共服务转型

　　从另一个角度来看，如果花对了地方，年底突击花钱本身并不可怕。我国人口众多，社会保障、教育、医疗资金缺口很大，都需大量的“花钱”。这些花费，公众求之不得。因此，有专家呼吁，是该到了更新“理财观念”，转变花钱模式的时候了。

　　周天勇认为，要让政府支出更“有效”，还有重要的一点是，将目前养人和建设特征较为明显的财政，转变为公共服务型财政。

　　一是按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目。公共预算应当以提供公共产品和公共服务为主。支出较大的项目应当是社会保障、教育、医疗卫生、低收入补助、生态环境保护和治理、消防、治安等方面。

　　二是保证公共服务项目支出快速和稳定增长。必须继续提高教育和公共卫生支出在财政总支出中的比重；财政收入增量的相当部分，用于补充社会保障资金缺口。