中央预算是怎么算的

　　《中国经济周刊》记者 王红茹 实习生 方宁 北京报道

　　又是年底，又到财政预算定盘时。

　　每到此时，预算问题自会浮出水面。在很多人看来，我国的预算虽然有制度，但执行起来总是问题百出。

　　有人将问题归结为现行的“基数预算”法，尤其是对于预算结余资金的制度规定。对于各部门而言，如果当年预算安排的钱未花完，就等于是预算资源的损失，年底突击花钱现象由此产生，并受到猛烈抨击。

　　有学者归咎于预算制度的控制价值体系内含着不可调和的矛盾：政府希望通过预算制度来保障经费的稳定供给，而人大和百姓则希望通过预算制度来约束政府，不要大手大脚花钱，尤其是不能被腐败分子钻空子。

　　两者的矛盾或将随着《中华人民共和国预算法修正案(草案)》的出台而有所缓解。

　　“头戴三尺帽，拦腰砍一刀”

　　“头戴三尺帽，拦腰砍一刀”，是业内对我国政府预算编制规律的形象描述。

　　“部门往上报预算，不能实打实地去报，比如有一些人不知道价格是多少，就会去淘宝等网站上搜，但淘宝上的价格肯定比最后政府采购买单的价格要低。因为中间或多或少都会因为增加环节而增加成本。所以，人们做预算时就会在淘宝价格的基础上高估一些，这就叫‘头戴三尺帽’。”多次参与政府预算课题研究的国家行政学院研究员胡仙芝向《中国经济周刊》介绍说。

　　而“拦腰砍一刀”，据胡仙芝介绍，就是“在预算审批的过程中，财政部或其他审批部门往往给中间砍一刀，比如，你提出的18万预算只给10万”。

　　为提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性，我国从编制2000年预算起，开始实行细化部门预算编制管理模式。

　　中央财经大学财政学院副院长李燕向《中国经济周刊》介绍，中央部门预算采取自下而上的编制方式，编制程序实行“二上二下”的基本流程。

　　中央部门编报部门预算建议数，简称“一上”。编报部门预算要从基层预算单位编起，层层汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部。

　　财政部下达部门预算控制数，简称“一下”。财政部对各中央部门上报的预算建议数审核、平衡后，汇总成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各中央部门下达预算控制限额。据悉，财政部下达的预算控制数，主要是根据当年财力和政策支持重点，对各部门提出的建议数进行的调整。

　　各中央部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部，简称“二上”。各部门调整单位的预算，“不能突破这个预算数”。

　　财政部批复部门预算，简称“二下”。

　　财政部在对各中央部门上报的预算草案审核后，汇总成中央本级预算草案和部门预算草案，报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，并在人代会批准预算草案后一个月内向中央部门批复预算，各中央部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。

　　某事业单位财务主管李女士向《中国经济周刊》详细说明了本单位所做2010年预算“二上二下”的时间流程：“财政部第一次预算布置大概是在今年5月底6月初。‘五一’前后，财政部就开始进行预算前的培训。今年‘一上’是在6月份，11月财政部门‘一下’。11月底，各部门‘二上’。‘二上’之后预算就基本上确定了。”这也就意味着2012年的预算盘子此时已基本确定。

　　据知情人士透露，一般每年底到次年初，是财政部就中央部门预算跟全国人大进行沟通、协调的时间。在次年召开的全国两会上，经全国人大审批通过。之后，财政部再批复到中央部门，中央部门再批复到它所属的各级单位。“这个流程走完后，中央部门四五月份就要准备编下一年度的预算了。六七月份正式新一轮的预算编制。”

　　2012年中央本级预算或达1.8万亿

　　2012年财政预算的安排，吸引着众多人的目光。

　　我国现行的支出预算构成大体分为两部分：基本支出预算和项目预算。基本支出实行定员定额管理；项目预算中有支出项目需求，才会安排相应的预算。

　　《中国经济周刊》根据财政部公布的2011年中央本级预算数和2010年中央本级决算数独家计算得出，2011年中央本级支出预算的总额为17050亿元，2010年中央本级决算数总额为15972.89亿元，2011年预算比2010年决算数多了1077.11亿元。

　　其中，2011年预算数比2010年执行数增加的有14项。增幅最高的是“其他支出预算数”，增幅达到116.40%。2011年预算数比2010年执行数减少的有8项，最多降幅是73.10%，是交通运输预算数。

　　“其他支出预算数”大幅度增加尤其引人关注。对此，财政部《关于2011年中央本级支出预算的说明》中特别指出：2011年其他支出预算数为214.1亿元，比2010年执行数增加115.17亿元，增长116.4%，主要是国家发展改革委安排的基本建设支出年初预算暂列此科目，执行中将根据实际用途转列相应的类级科目。

　　据业内专家介绍，我国每年财政预算基数的收入支出比和当年的经济增长速度所差无几，2011年全国收支预算是按照2010年决算数增长8%计算得出的，如果按此增长速度进行简单推算，2012年中央本级支出预算或达到1.8万亿元。

　　预算执行为何总是“前慢后快”？

　　据《中国经济周刊》了解，我国预算年度采用的是公历年制，即从每年的1月1日至12月31日。这意味着，各级政府部门新一年度的财政活动从元旦开始，但新一年度的预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能作为法定的执行依据。

　　也就是说，在我国每一个预算年度中，有3个月的时间，政府进行财政活动没有法律依据，出现预算空当，处于无“计划”状态，只能按上年基数进行。据此，有学者认为，这无疑增大了预算的随意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。

　　但中央财经大学财政学院副院长李燕认为，这一说法不完全正确，她告诉《中国经济周刊》：“我国现行预算法对此有规定，即在预算年度开始后，预算草案被批准前，政府可先按照上年同期的预算支出数额安排支出，预算经人大批准后再按照批准的预算执行。这里的‘上年同期预算支出数额’是指安排用于部门单位的人员经费、业务经费等必须的支出。因为人员和日常公用经费的开支属于基本支出，是一个持续性开支，这个是要保证的，否则政府部门就无法运转了。但如果是新增的项目开支，则是要等人大审批完以后才能进入预算的执行阶段。”

　　学者的争议则在于我国目前采取的“基数预算”模式。

　　在过去的很长时间里，我国一直实行传统的“基数预算”。在这种模式下，每一年的预算编制都会参考前一年度的预算申报和执行情况，一般是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，如果执行有结余，结余全部上缴。不允许上一年没用完的预算留到下一年，因此一些预算单位就会想着在要求的时间节点前、在有限的时间里全部花完。

　　国家行政学院研究员胡仙芝表示，从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势：一季度各月支出进度较慢，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快。

　　媒体近期连番报道政府部门临近年底突击花钱，似乎在印证着每年预算执行“前慢后快”的规律。然而，从预算的审批程序上，似乎决定了“年底突击花钱”不可避免。

　　李燕的分析颇有道理：“全国人大3月份审批完预算之后，还有一个往下批复的过程。就中央预算来说，财政部要批复到各主管部门，主管部门再批到各预算单位，这样小半年的时间就过去了。而一些新增项目支出要等预算批复了才能花这个钱，很可能就进入到下半年了，这样就会使一些资金支付延后。”

　　除此以外，李燕认为，还有其他的因素会导致财政资金的延迟支出，比如近年来为了规范财政收支行为的一些措施，如国库集中收付制度、政府采购制度等，增加了财政资金支付审批流程。再如政府集中采购的大型设备，但货到前或确保质量前先不付款等，加上我国现行预算会计采用的是现收现付制而非权责发生制，也会导致财政预算的实际支出有所滞后。

　　“作为预算部门，也的确存在着在一年整个状况没有特别明朗之前，不敢把钱花得太过，毕竟不知道后面还会有什么事情发生。所以，预算执行中有这样一句老话：‘八月十五放光明’。”李燕说。

　　“意思是说，到了下半年，这一年的工作打算和经费情况基本已经明朗，可能才敢花钱。所以在预算执行过程中，都会形成年内‘前低后高’的规律。”胡仙芝认为，要破除这个规律，除了社会上反映强烈的社会监督和财政监督之外，更重要的是建立相对规范灵活的预算调整制度，或者建立预算节约奖励制度，以便有效地遏制年底突击花钱的特殊现象。

　　李燕也提出了自己的解决之道：应该注意抓支出执行的进度，按季按月分解落实。“实际上，从财政部公布的1到10月的财政收支情况来看，很多关系到民生的重点支出的预算完成进度还是比较好的，像教育、社会保障、医疗卫生等都接近或超过80%，保障性住房支出已经完成了年度预算。应将关注点更多地放在花钱的效果上。”

　　被寄予厚望的《预算法》修改

　　多年来，湖北省统计局副局长叶青和其他财税学者一直在大力提倡用“零基预算”模式取代“基数预算”：每年的预算都从零开始，不考虑上一年的金额。

　　这一模式虽然早已被广泛认可，却始终没能真正实现。在李燕看来，“零基预算”这种起源于西方国家企业预算编制的模式，在政府预算编制的借鉴中应具体分析，区别对待。

　　“因为按照零基预算的编制方法，相对于庞大繁杂的政府开支来说，需要耗费很大的人力物力，其编制成本很高。”李燕认为，“零基预算”的编制方法在政府部门预算的编制过程中应更多地用于新增项目支出上，而对于部门预算中的基本支出(人员和日常公用支出)则没有必要每年一一重新核定预算，因为现行部门基本支出是通过定员定额标准体系来制定的。部门的编制定员和各项开支定额国家都有相关具体规定，比如什么级别的基本工资是多少等。但这并不意味着基数预算不需要调整。

　　“定员定额标准体系应该能够随着经济发展、国家政策及物价水平等的变化在原来基础上进行动态调整，使之更加科学，比如公务员要调整工资，是在他原来工资水平上进行一定幅度的调整，而不是重新推翻再重新编一套。” 李燕说。据悉，现在预算的很多项目支出都采取的是“零基预算”的做法。

　　所有财政预算中出现的症结，人们都寄希望于修改中的《预算法》。这部被财税法专家称为“重要性仅次于宪法”的法律，是1994年通过，1995年1月1日开始施行，距今已有17年的历史。据悉，该法从2005年起便进入修改程序，但因调整涉及到各方的利益关系，涉及面比较广，直到今天，仍然没有最后通过施行。

　　据曾经多次参与《预算法》修改讨论的天津财经大学财政学科首席教授李炜光透露，现在《预算法》的修改稿由财政部和人大同时起草。

　　11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案(草案)》，并提出五项修改的基本原则。接下来，草案将提请全国人大常委会审议。

　　让李燕印象最深的是第一条基本原则：增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。“如果收入和支出都被纳入预算的范围内，各级预算向社会公开，这样突击花钱、乱花钱现象就会通过公众的监督得到遏制。”李燕说。