地方债关上后门开前门：巨量债务明年到期

　　作者：沈而默 杨溢仁

　　中央经济工作会议明确指出要“严格财政收支管理、加强地方政府债务管理”。在专家看来，地方政府债务管理升级虽然短期可能会对原有的“土地财政”等模式造成一定的压力，但长久看来，是化解地方政府债务风险，并引导地方财政更加规范、透明的有效措施。

　　巨量地方债明年到期

　　根据国家审计局此前公布的统计数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2012年到期的地方政府债务有1.84万亿元，其中政府负有偿还责任的债务达到1.298万亿元，而政府负有担保责任的债务为2972亿元。

　　来自中投证券研究所的观点认为，从债务分布上来看，政府负有偿还责任的债务在2011年和2012年到期较多，这直接导致地方政府这两年还本付息压力较大，其预计的数字分别在2.6万亿元和2.3万亿元。

　　从资金缺口来看，2012年地方政府的资金缺口将逐步增大，即使考虑到借新还旧，2012年仍将出现1.18万亿元资金缺口。2014年以后，地方政府绝对资金缺口将逐年增大。根据债务率计算的债务负担来看，如果按照地方政府负有偿债和担保责任债务估算债务规模，地方政府债务率达到80%以上，2012年、2013年债务负担将最为沉重。

　　上海新世纪资信评估投资服务有限公司公共融资部总经理曹明表示，经过测算，整体而言，地方债务期限结构尚未发生重大失衡。不过，地方债务余额中尚未支出仍以货币形态存在资金，是影响地方政府债务期限结构判断的重要的不确定性因素。

　　管理升级利在长远

　　近年来，包括代发地方政府债以及地方政府自行发债试点，都是地方债务管理升级的重要举措。而多个中央部委通过对地方债务规模、期限的调查，也开始对地方负债进一步进行约束、规范。

　　以上海、广东、浙江、深圳四地自行发行地方债为例，发行的结果显示这一方式受到市场的认可，四地债券发行的利率都低于市场预期，认购热情高涨。

　　从财政部代理发行地方政府债券到地方政府自行发债试点，看似是一个微小的制度变化，实际上是带来了地方政府财税管理体制的重大变革，是地方政府财政收支管理的一个突破。

　　业内人士认为，地方自行发债可以说是打开了地方政府融资渠道的“前门”，而包括地方政府融资平台这样的“后门”也将越关越小。和开“后门”不一样的是，打开“前门”意味着地方政府的负债不再是灰色的，而是透明的、受监督的。

　　中国社科院金融研究所研究员安国俊表示，要增强地方政府偿债能力、风险预警能力、信息披露制度。“市政债是一个方向，它有助于形成地方政府财政收支的透明化。”

　　虽然债务管理升级、管理水平提高，但是原有的一些存量债务也会因为管理的升级而承受压力。

　　曹明认为，监管部门的合规调整，导致地方融资平台无法沿用此前惯行的财务管理模式，从而承受了制度变革所引发的摩擦性压力。

　　监管部门强调通过“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的方式清理规范融资平台贷款，特别是通过推行科学补正贷款合同还本付息条款和补充合法有效抵质押物等措施，提高现金流对融资平台贷款的覆盖保障。

　　例如，要求项目建成投产后，按照等额分摊等审慎原则，每年至少两次偿还本金，利随本清。这些合规调整，导致地方融资平台无法沿用此前惯行的财务管理模式，从而承受了制度变革带来的压力。“随着监管部门化解融资平台贷款风险措施的落实，不仅会使制度摩擦导致的流动性压力趋缓，而且有利于促进融资平台贷款期限结构的优化，实现风险缓释。”曹明说。

　　有助于摆脱土地财政依赖

　　专家认为，发行地方债以及地方自行发债试点，都是在向传统的“土地财政”开刀，试图通过更为科学合理的方式做到地方政府财政收支的合理均衡。

　　持续的房地产调控已经为原有的“土地财政”模式敲响了警钟，直接表现在地方融资平台的偿债风险上。“当前中国房地产调控下土地市场趋紧，在一定程度上又加剧了地方融资平台偿债风险。”中诚信国际信用评级公司评级部高级分析师李燕说。她提供的数据显示，2010年我国土地出让收入在地方综合财政收入中占比达到27.12%；地方政府负有偿还责任的债务余额中，37.96%的债务是用承诺土地出让收入作为偿债来源的。一旦地价下跌，地方融资平台公司债务偿还风险将进一步增大。

　　减少对土地的依赖，却增加了包括地方债以及房产税、资源税等一些更为合理的财政收入来源，地方政府在财政收支的加减法上也会更加趋于理性、透明。

　　中央经济工作会议指出，要继续实施积极的财政政策。财政政策要继续完善结构性减税政策，加大民生领域投入，积极促进经济结构调整，严格财政收支管理，加强地方政府债务管理。

　　中国社科院财贸所所长高培勇对此表示，2011年实现全国财政收入“超收”1万亿元已无悬念，近年来财政收入连年大幅增长，为接下来实施结构性减税创造了有利条件和减税空间，今后应重点推行减税以同时达到调结构和保民生的目的。至于具体的财税改革思路，今年已经初步开展试点的营业税改征增值税和房产税改革明年将继续推进，资源税改革也将全面铺开，同时环境保护税改革研究也提上议程。