地方政府自行发债应健全三项制度

　　钟帅

　　我国地方政府通过债券进行融资的行为早已有之，但这些债券并不是严格意义上的地方政府债券。按照我国法律规定，一般情况下地方政府不得发行政府债券。但由于地方政府确有巨大的融资需求，因此，此前地方政府的融资要么通过地方政府融资平台来发行企业类债券，即所谓的“城投债”，要么就是由财政部代理地方政府发债。

　　以上两种债券融资方式并非成熟的市场化运作方式，它仅能被看作是一种临时性制度安排。先说城投债，一方面，从法律上看，这些政府对融资平台发行债券作的担保有些是不合规的，担保的有效性值得怀疑；另一方面，部分融资平台企业达不到发行债券的要求，融资行为不规范。其次，财政部代地方政府发债的方式也存在不少风险：一是融资主体不明晰，增大中央政府财政负担，引发地方政府的道德风险；二是增加了中央政府信息收集成本和决策风险。

　　鉴于此，今年我国开始试点地方政府自行发债，这意味着真正意义上的地方政府债券加速推进。地方政府自行发债与财政部代发地方政府债最重要的一个不同之处在于，发行主体发生了微妙的变化。在财政部代发地方政府债的机制下，虽然发行人归根结底是地方政府，财政部只起到类似“代理人”的作用，但也由于地方政府并不直接接触债务资本市场，对市场运行规律没有切身体会，因而市场对地方政府的约束作用有限。以债券发行利率为例，在财政部代发的情况下，因为市场相信中央政府的隐性担保，各地区政府的融资成本均与国债相近，并没有充分反映各地区经济发展和政府财政状况的差别。而在地方政府自行发债的机制下，地方政府直接面对债务资本市场，若要以合适的融资成本获得足够的融资规模，就必须增强自身财政状况的管理，否则投资者将“用脚投票”，这将有效推动地方政府融入到金融市场的生态圈中，充分发挥市场机制对地方政府发债的约束力。

　　从试点相关工作开始至今，地方政府自行发债的机制运行良好，但这个过程依旧存在一些值得注意的问题：

　　第一，应建立并完善规范的地方政府发债制度，对地方政府发债予以严格监管。即从法律上明确规范地方政府发债的条件、程序和相应的监管部门，避免地方政府滥发债券；地方政府债券的发行由各地人大和上级政府双重监管，同时加大社会和市场对其的监督作用，应是行之有效的办法。

　　第二，应强化地方政府的信息披露意识，推动地方政府财政透明化。在这次我国地方政府自行发债的试点中，明文规定“省(市)应当通过中国债券信息网和本省(市)财政厅(局、委)网站等媒体，及时披露本省(市)经济运行和财政收支状况等指标。”然而，现实中，各地政府公布的详细程度是不一的，因此，有必要推动地方政府财政状况以及融入资金专款专用信息的进一步透明化。

　　第三，应建立预警机制和资金运作监管制度，保证地方政府债券融资合理可控、资金用途合法合规。即对地方政府的还债能力予以定期的评估并向社会公布，对地方政府的资金设立专门的机构予以保管，确保资金的运用合乎规定。

　　(作者单位：中国银行间市场交易商协会)