面向未来的政府改革

　　竹立家

　　岁末年初，万象更新，又到了盘点年度“改革与发展成果”的时候了。但在一个高度信息化、全球化及文明形态相互影响的时代，别国发展的经验教训是我们的一面镜子，为了从政治哲学的高度检视我们已有的政治行政体制改革成效，并确定我们未来政府改革的方向与路径，有必要对过去一年人类文明发展的总体状况作简要的分析，以便更好地确定我国政府未来改革的基本着力点。

　　不言而喻，就过去一年整个人类文明的发展状况来看，我们很难再用“进步与繁荣”等人类特有的、较为自信的概念来概括了。曾经骄傲与辉煌的“自由资本主义”世界正在被诸如“债务危机、占领运动”等一系列政治经济方面的“新的困境”所折磨，并面临着前所未有的“困难选择”。始于中东的发展中世界的“阿拉伯之春”运动也只是开了个头，最终结局很难预料，文明重组似乎已显端倪。

　　不过，过去一年文明世界所发生的所有“重大事件”，无论是发生在发达世界，还是发生在发展中世界，都指向五千年来人类文明的一个最原始、最基本的诉求，即“社会公正”。社会公正是文明诞生以来人类一直面对而难以解决的社会问题，“自由资本主义”制度不仅没有随着物质财富的增加有效地解决这一问题，晚期资本主义或金融资本主义反而扩大和加剧了“社会不公正”问题，形成99比1的巨大财富鸿沟，陷入空前的资本主义危机。而导致发展中世界出现混乱的主要原因，也是缘于权力的巨额贪腐所引起的“社会不公正”造成的。如果从人类文明的角度为2011年选择一个关键词，那么，“公正”是一个非常合适的词。

　　可以说，从世界范围来看，2012年注定是一个不平凡的年份，在这样的一个历史节点上，人类文明的未来走向需要理性的人们重新思考，我们此前所选择的文明的“制度形式”，究竟能否实现“社会公正”这一人类的基本价值。我们知道，“思想一旦离开利益就会使自己出丑”，各种类型的社会冲突，最终都体现为利益冲突，而解决利益冲突的最根本办法，就是从“制度安排”上实现最基本的“社会公正”。而社会主义社会的基本价值追求，就是要建立一个实现了“社会公正”的社会。

　　从空想社会主义者开始，一直到马克思、恩格斯、列宁、毛泽东等，都把反剥削、反压迫、反特权，建立一个人民民主的“公正合理的社会”作为自己思想的“基点”，认为在一个没有“公正”的社会，人民不会得到“自由”而只有奴役，只有在一个公正合理的社会，每个人才能真正实现“自由而全面的发展”。

　　按照社会主义核心价值“改造社会”，实现社会的公平正义，其基本的“政治制度”支持和保证是“人民民主制度”，实现人民群众的根本权利与尊严；其基本的“经济制度”安排是以公平分配为重点的“民生”发展为目标，实现人民群众富足满意的幸福生活，最终实现社会主义“和谐社会”的价值目标。因此，在社会主义社会建立以后，政治行政体制改革或政府改革的主要目标，就是切实按照社会主义的宪法原则与价值，真正实现人民民主，使公共权力按照人民的意愿来行使。

　　盘点过去几年的政府改革，无论是在理论上还是在实践中，我们在制约与监督公共权力方面进行了一些改革，如厘清政府职能、明确政府部门权责的“大部制”改革；防止用人腐败的公推直选、公推公选、公推差选改革；防止公权私用的“权力公开透明”改革；防止腐败的“领导干部家庭财产报告”制度改革；公共政策制定的“民主化”改革；公共财政与预算的“民主与公开透明”改革；防止特权腐败的“三公消费”改革等，可以说，这些改革目前都正在进行中，有些还仅是一个“改革议题”，离人民群众的愿望和要求还有很大的差距。

　　面向未来的政府改革，就是要继续促使我们已有的“改革议题”进一步深化，并在社会实践中、在制度安排上做到位，使改革的价值与理念不仅仅停留在“理论”上。我们知道，2012年要召开党的“十八大”，是政府换届年，我们应以此为契机，大幅度推进以实现“社会公正”为核心的政府改革，纯洁“公共权力”，保持公共权力的“公共性”。而要做到这一点，归根到底就是要完善“人民民主”的制度建设，真正实现人民群众的“选举权、参与权、知情权、表达权、监督权”，实现人民群众对公共权力的有效制约，落实人民群众“当家做主”的宪法权利，真正建立“人民政府”。

　　为了在制度安排上落实人民民主，深入推进社会主义的政府改革，化解由于公共权力腐败所引起的社会矛盾和问题，提高政府公信力，进而提高整个社会的“信任度”，未来的政府改革必须在明确“社会公正”这一价值目标的前提下，按照循序渐进的思路，逐步在以下几个方面推进以“民主”为中心内容的政治行政体制改革，切实把权力关在“笼子里”。

　　首先，继续在全国各级各类公共机构推进“权力公开透明”改革，真正把权力摊在阳光下。权力公开透明是实现公共权力“公共性”的前提，也是防止权力腐败的“刚性规则”，是权力民主化制约的前提。未来几年，政府改革应把重点放到政府基本权力公开上，即政策制定过程公开、选人用人过程公开、公共财政与预算公开三个方面。就官员作为公众人物和“权力的载体”来说，官员特别是“一把手”的家庭财产公示制度要尽快在制度上落实，应该在下一步改革中作为重点改革内容，只有这样，我们才能在制度上有效防止腐败，人民群众也才能完成对权力的民主制约与监督。

　　其次，未来政府改革的一个重点领域是对干部制度的民主化改革，让人民群众、普通党员或其代表真正实现对干部选任的民主化参与，成为干部选任的基本尺度。我们知道，在现代文明条件下，干部是国家首先的软实力，干部的能力与素质、干部的责任心、干部的清正廉洁，是社会信任、社会稳定、社会和谐的主导力量。我们的干部队伍主要由两部分组成，即普通干部和领导干部，按照中国传统的说法是由“官”与“吏”组成，按照现代文明世界的说法是由“政策型官员”和“管理型官员”组成，也就是通常说的“政务性官员”与“事务性官员”组成。因此，我们常说的“选人用人”，实际就是“选官用官”，是在官员中“百里挑一”。普通官员可以通过“考试选任”，但我们所说的“一把手”，则必须通过群众认可，需要通过“选举任用”来实现，这是一个国家政治文明的根本体现，也是把公共权力交到有道德、负责任的人手中的唯一可靠途径。所以，未来的政府改革，必须要通过民主的途径选举产生各级“一把手”，让人民说了算，只有这样，权力才会按照人民的意愿来行使，才不会腐败，社会也才会稳定。

　　最后，下一步改革的重点领域，是从制度上实现对公共权力的有效制约与监督，也就是说要实现有序的、规范的对权力的民主化制约。目前来看，这是难度较大的一项改革。但我们可以首先从基层，比如县级人大代表和党代表的直接竞争性选举开始，减少代表人数，变“界别代表”为“区域代表”，实现代表常任制，实现党代会、人代会对政府权力的日常监督，把那些真正代表党的利益和人民利益的人选举出来，使党代会和人代会真正成为“权力机构”，以防止权力的高度集中所带来的各种不良影响。

　　总之，中国改革已经到了大力推进政治行政体制改革的新阶段和关键时期。面向未来的政府改革，是一项实现社会主义民主，扩大人民群众有效有序民主参与权力建设的改革。不如此，我们就很难遏制权力腐败，遏制社会的贫富分化，遏制社会矛盾与问题的持续发酵，消解人民群众的抱怨与不满，也就很难实现经济社会的“可持续发展”，实现“社会公正”这一社会主义社会的核心价值目标。

　　(作者为国家行政学院教授)