铁道部启动放权改革 整体改革尚处于调研阶段

　　中国铁路改革正在寻找前进步骤。

　　“铁道部现在开始重新研究改革，意义非同一般。”中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹告诉《财经国家周刊》。

　　张昕竹曾参与国内电信和电力行业体制改革方案的顶层设计，本世纪初还曾参与铁路“网运分离”改革的方案设计。2011年底，他为铁道部政策法规司和经济规划研究院的工作人员介绍国内其他网络型基础产业改革的路径及进展情况，并就铁路改革的路径选择等问题进行了探讨。

　　铁道部经济规划研究院一位工作人员证实，他们确实探讨过铁路如何进一步进行体制改革的问题。如今，外部要求铁路改革的呼声较高，铁路系统内也有改革意愿。

　　“铁道部对整体改革，目前只能说是处于前期调研阶段。铁路系统改革的重点，仍在于内部实行政企分开和发展多元化经营。”这位工作人员说。

　　政企分开前奏

　　2011年6月8日，铁道部向各铁路局及专业公司，下发了《关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》。该方案的核心是，按照政企分开的要求，转变铁道部职能，扩大铁路运输企业经营自主权，确立铁路局的市场主体地位。

　　一位铁路系统人士告诉记者，推进方案颁布后，铁道部政法司、财务司、运输局等相关司局，又出台了系列配套政策措施。按照铁道部的计划，2011年的任务是制订、完善方案，2012年进入方案的全面实施阶段。

　　2011年12月23日、24日，全国铁路工作会议在北京召开。在会上，经过讨论，确认业绩考核指标后，部长盛光祖与各路局以及3个专业公司的一把手签订了资产经营责任书，这标志着以上方案正式实施，铁道部开始对各铁路局实行盈亏总体考核。

　　按照方案，相关的改革的内容还包括，各铁路局在铁道部统一调度指挥的前提下，可自行安排管内客货列车开行方案，并享有一定运价浮动权和部分物资采购权。同时，各铁路局可以按照铁道部下达的盈亏目标，统筹安排资金运用，承担企业经营盈亏和国有资产保值增值的责任。

　　据某铁路局人士介绍，铁道部也曾向铁路局放权，后来又将这些权力收回铁道部。“不过，那时并未对铁路局实行总体盈亏考核，这次在这一点上走得更远。”上述人士说。

　　在上述铁路局人士看来，目前的改革措施肯定会推动铁路多元化经营的发展。此前，铁道部的思路是专注于铁路客货运输主业，一度曾压缩多元化经营(多经)业务。由于多经公司可以安置铁路富裕职工，所以大量铁路多经企业被保留下来，但一直不受重视。同一个铁路局下属的多经企业，彼此也缺乏业务上的横向联系，缺乏有效的信息沟通和业务整合，无法为客户提供全程服务，增加收益。

　　为了破解此前各自为政的局面，铁道部正在规划建设全路统一的电子商务平台，实现跨铁路局之间的信息共享，让多经企业与运输主业更好地配合，形成完整的客运及物流服务链。目前北京铁路局(微博)等多个铁路局也已经开始研究对旗下多经企业做类似整合。

　　据前述铁路局人士介绍，由于获得了更多经营自主权，在保证客货运主业的同时，发展多元化经营的收入，超出盈亏考核总体指标的部分，各铁路局可自主决定用于职工福利等支出，这样就调动了铁路局发展多经的积极性。在这位铁路局人士看来，目前的内部改革仍然是一种过渡性安排，尚无法实现真正意义上的政企分开。但多元化经营将成为铁路运输企业逐步市场化的突破口，而将政府职能与企业职能分开，分别打包，将有利于铁路系统未来过渡到真正的政企分开的状态。

　　铁路改革需顶层设计

　　目前铁路的内部改革能走多远，外界仍没有十分肯定的声音。

　　“如果不进行整体改革，铁路系统目前进行的内部改革将无法延续。”张昕竹说。

　　北京交通大学教授赵坚也认为，铁路系统最主要的权力是调度权，即安排客货运输生产的权力。目前各铁路局仅拥有局内线路的调度权。铁路系统目前70%的铁路运输任务都是跨局完成的，而跨局调度的权力仍然掌握在铁道部手里。铁路局并没有获得完整的生产指挥权。目前这种放权改革能走多远，还有待观察。

　　在张昕竹看来，目前是铁路系统启动整体改革的较好时机。因为铁道部有垄断之名，却没有获得垄断的实惠，实行改革，引入竞争，能让铁路系统内更多的人获益。目前社会舆论也鼓励铁路改革。

　　“国家进行的垄断行业改革，从来都不完全是自上而下或自下而上的改革，而是要结合双方的意愿。”张昕竹说，“据我观察，现在铁路员工也有改革的积极性，只是怎么改革，他们还比较迷茫。”

　　“当然，目前铁路改革的关键在于国家层面对铁路改革有多大决心。必须在国家层面，做出顶层设计。这样才能上下结合，共同推动改革。”张昕竹表示。

　　在上述铁路局人士看来，铁路负债高企、清算以及铁路改革后，铁路的公益性质如何保证等问题，都不是进行铁路改革的障碍。张昕竹也持类似的观点。张昕竹说，此前中国银行业改革，获得了国家注资。铁路系统的债务负担，也可以采取类似方式加以解决。改革后铁路系统形成一个或几个国有铁路企业，如果它们仍拥有行业垄断地位，那也应该承担相应的义务，提供一些公益性质的服务。

　　前述铁路局人士则认为，铁路货运服务的对象多为企业，当然应该以盈利为目的；而铁路客运则具有公益性质，类似城市里的公交，国家应用按照公益性企业的政策，对铁路客运实行扶持。

　　该人士建议，铁路整体改革应采取渐进式的改革，先成立一家过渡性质的铁路总公司，切断政企纽带，实现真正意义上的政企分开，然后再将总公司拆分成几家区域铁路公司，同时设立铁路监管机构进行行业监管，由中介机构来进行区域公司之间的清算，未来更进一步则是实行专业化，成立相对独立的客运、货运、机车维修等公司，形成由专业化主体分工协作的铁路产业。

　　改革步伐不会太快

　　多位铁路系统人士认为，中国铁路改革将是渐进和较为长期的过程。

　　铁道部一位官员告诉记者，“铁道部接到过研究铁路改革的任务，但什么时候制订方案，什么时候实施、完成，没有时间表。也没听说国家层面正在组织专门机构，来专项研究这一问题。”

　　前述铁路局人士认为，目前各种研究机构，虽然对铁路改革进行了大量研究，但仍然存在空白点，如铁路改革的过程对铁路安全运营会产生怎样的影响及如何防范的问题，就缺乏研究。“尽管铁路运输安全决定于安全投入和监管，与铁路产权制度、组织形式和管理体制没有必然联系，但铁路改革的过程，有可能会对铁路运输安全产生影响，因为大幅度的管理方式变革，会造成员工心理波动等问题”。

　　目前国家对铁路的安全性高度重视。在全国铁路会议上，盛光祖花了大量时间强调铁路安全管理的重要性。“所以铁路改革过程中，安全问题将考验对于铁路改革的决心。”上述铁路局人士说。

　　国信证券在与铁道部相关人士交流后，在其2011年12月30日发布的报告中也指出，铁路体制改革还没有实质性方案。首先，3万公里以上的建设任务依然繁重；其次，目前铁路负债需要一个债务主体来承担；第三，铁路系统目前既有普通铁路，又有高速铁路及提速线路，安全管理的环境复杂。因此，短时期内铁路改革的步伐不会太快。