铁路司法改革停滞25年4方案争论不休

陈振东，17年致力于建立独立的铁路司法体系改革。

　　铁路司法大变革 之 求解

　　专题报道最后一期，本报邀请两位专家，一同探讨铁路司法改革中，公众的热议话题。一位是陈振东，最高人民检察院铁路运输检察厅原厅长，现已退休；另一位是陈光中，中国政法大学原校长，该校终身教授。在绵延近30年的铁路司法改革中，他们一位是变革历史的参与者、见证者，另一位是观察者、思考者。他们会告知改革中一些鲜为人知的事。

　　四方案

　　●维持原铁路司法体制不变

　　●彻底取消铁路的司法机构

　　●成立直属两高的垂直体系

　　●划归地方实行属地化管理

　　12检察长曾力阻改革

　　新京报：随着太原铁路检察机关移交，呼唤多年的铁路司法改革终于启动，两位听闻消息，有何感受？

　　陈振东：将铁路公检法与企业脱钩，纳入国家公务员序列，就这一点上是个进步。

　　陈光中：原有制度直接服务铁路，维护铁路安全，保护铁路各方面利益。但弊端是：铁路检、法机关严重依赖铁路企业，使它们有部门保护主义之嫌，尤其是铁路和地方发生矛盾时，缺乏司法公正。

　　新京报：你们遇到过司法不公的事例或案例吗？

　　陈振东：我任职期间，只要有举报线索，经过检察院内部报批程序，就可以组织初查。其间查过两个副部长、运输局的5个局级干部、工会主席以及行管局的基建处长等等。

　　新京报：遇到过干扰吗？

　　陈振东：很少遇到干扰。因为我的后盾是最高检。但是也有原则，查副司局长以上的官员，必须跟铁道部党组主要领导报告。

　　陈光中：2003年调研时发现，各地铁路法院均有当事人提出管辖异议的案例。在北京、成都等铁路中级法院，及基层法院甚至出现过一方当事人要求全体审判人员回避的现象，理由是全体审判人员均与另一方当事人(铁路企业)有利害关系。

　　检察机关查处职务犯罪也有很多顾虑，其法律监督职能因此很难有效履行。

　　新京报：1987年就曾要撤销铁路局里的检察院和法院，为何后来没有撤销？

　　陈振东：当时在开撤销移交会的时候，争论得非常激烈。那时有12个铁路局，也就是在12个省有铁路检察分院，这12个省的省级检察院检察长一致呼声是，撤销的决策是错误的，不能全面接手铁检分院。

　　反对理由是铁路有自身特点，铁路局是由铁道部直接领导，不归地方领导，地方的省检察院没办法去指挥铁路局。经费也是问题，地方的财政只办地方的案件，铁路案件移交过来，经费不够。还有很多具体问题，地方反映非常强烈。这些争论被作为情况专报提交中央。

　　“能剥离，不能取消”

　　新京报：改革中断，一停就是25年，直到如今才迈出这一步，为什么会那么久？

　　陈振东：转制难是因为复杂的利益格局。就转制问题，我曾向铁道部的党组汇报过，领导说等等吧。

　　陈光中：我曾组织人做过两次调研，2003年一次，2007年一次。调研发现，对于改制，各方面意见有分歧。

　　新京报：都有哪些观点？

　　陈光中：主要有两种观点，一个是继续维持目前的体制；另外一种观点就是把铁路法院、铁路检察院拉出来，脱离铁路部门领导。

　　脱离铁路部门的领导，还有三个改革方向：一个是彻底取消铁路司法机构，相关案件完全由地方司法部门管辖；一个是自成体系，建立直属于最高人民法院、最高人民检察院的铁路专门司法体系；最后一个是，保留铁路法院、检察院，划归地方。

　　新京报：法院和检察院持怎样的意见？

　　陈光中：最初法院系统领导比较倾向于彻底取消。他们认为目前的法院组织法也没有明确规定设置铁路法院。后来法院经反复考虑改变主意，倾向于保留下来。

　　检察院方面一直主张铁路检察院可以从铁路剥离出来，但是不能取消。

　　新京报：是否能彻底取消铁路司法机构，交由地方检察院、法院来办？

　　陈振东：铁路线穿越很多省份，发生在铁路上的犯罪案件到底由谁管辖？地方法院、检察院案件管辖是属地管辖，铁路发生的案件“满地跑”，全交给地方办，成本太高，而且没有人来协调。如果全部撤销，铁路法治建设将大倒退。

　　陈光中：铁路案件完全归地方法院、检察院还是有明显不足。既然有这么一支队伍，业务运作也比较熟练，经过改革后保留还是有价值的。

　　新京报：但很多人质疑，保留铁路法院、检察院没有法律依据？

　　陈光中：在专门法院、检察院方面，法院组织法、检察院组织法确实拿掉了“铁路法院”、“铁路检察院”，只明确列举了军事检察院。但修改后，在军事检察院后面毕竟还有个“等”字，不能说铁路法院检察院的存在是违法。

　　“垂直管理”与“属地化管理”之辩

　　新京报：剩下两种改革方案，要么由最高检、最高法垂直管理，要么交由属地管理，两位赞成哪种方案？

　　陈振东：我认为应该成立独立的铁路司法体系，三级专门铁路运输的检法两院，分别直属两高领导，地方上的检察院不并入省级检察院，感觉那样会比较顺。

　　陈光中：第一阶段，我们多少受了最高检铁检厅的影响，比较倾向于设立由两高垂直管理的独立铁路司法体系。

　　2007年，我作了进一步的调研，观点就有些变化，有点倾向于划归地方的模式。

　　新京报：为什么会转变？

　　陈光中：我们认为垂直管理尽管有好处，但是会有很多困难，可行性不大。

　　首先要解决财政问题，这是很现实的。如果垂直管理，就要从上到下都由国家中央财政部门拨款，中央财政部门不会轻易负担这笔钱，由地方拨款比较可行一些。

　　再有，按照现行法律，法院、检察院要对人大负责。如果实行垂直管理，整个铁路司法体系只通过最高法院、最高检察院对全国人大负责，各级铁路法院、检察院不对应同级人大。这样，下面各级铁路司法机关只有上级的领导监督，没有横向监督。

　　新京报：若“垂直管理”经费是否会缺乏保障？

　　陈振东：关于经费问题，我也做过调研，有过报告。可以按照一定的比例预算从铁路部门的盈利收入中扣除一部分，作为独立出的铁路公检法的专有经费。

　　新京报：那人大如何履行监督职责？

　　陈振东：可以参照军事法院和军事检察院的体制。

　　军队也没有人大。因为它是特殊的，是专门法院和检察院。人大常委会可以通过立法，对法院、检察院组织法里的专门法院、专门检察院另行规定，只要明确了就行了。

　　移交后仍问题重重

　　新京报：改革停滞了那么多年，是不是说明每个方案都有问题？

　　陈光中：有一定关系。如果某一个方案很顺畅，早就拍板了。正是因为方案各有利弊，所以犹豫再三，定不下来。当时作决定时，也不是要求一刀切，而是逐步落实。

　　新京报：如今将铁检交由地方管理，是否也存在问题？

　　陈振东：这个方案中不利的方面也比较突出，移交后的铁路司法领导管理体制仍存在诸多矛盾。

　　像山西、陕西，铁路检察分院、中级法院、基层院都在一个省，略微好一点。有的铁路检察院、法院跨省，比如北京，既管北京，又管天津和河北的石家庄。移交以后，人财物归当地管，但业务指导又是北京的中级法院、铁检分院，非常别扭。

　　在实际工作中，检察长由谁任命、工作由哪地的人大监督等等，矛盾太多。

　　新京报：还有其他问题吗？

　　陈光中：比如与公安办理的案件对接。

　　铁路司法机构归地方，案件是属地管辖，是静态的，而列车是动的，而且跨地域，动静有矛盾。铁路公安在运动的列车上查办的案件，移交给哪个地方的检察院？批捕、起诉等将会变得很难。

　　新京报：那应该怎么改？

　　陈光中：不管哪种模式，都各有利弊，只是归地方可能更好一点。实际上，在改革之前，也并不是所有程序都很顺，改革后肯定也会存在问题。可以先试着办，不合适再改，在总结经验的基础上，制定条例，办法，规范起来。

　　新京报：这一轮铁路司法改革过后，两院的组织法会不会对此作出规定？

　　陈光中：改革方向确定了，就有必要在法律中明确规定，避免以前因为规定不明确带来的困扰。现在法院组织法、检察院组织法都在酝酿修改，不过没有列入今年的立法计划，应该是下一届人大的事了。

　　本报记者 宋识径 北京报道