异地高考困局：学界争议放宽高考报名户籍限制

　　在社会各界人士的不断呼吁和政策持续发酵的过程中，今年“两会”前夕，山东省教育部门公布的高考改革方案明确提出：给非户籍考生与户籍考生同等待遇。教育部部长袁贵仁随即表示，正在讨论中的异地高考政策将采取与山东一致的思路，具体方案将在年底前正式出台。至此，长期被户籍制度绑架的异地高考问题，终于迎来了一线曙光

　　法治周末特约记者 熊丙奇

　　今年“两会”刚一开幕，异地高考问题再次成为热点。教育部部长袁贵仁3月3日表示，异地高考改革方案将很快出台，现在已进入最后冲刺阶段。

　　与此同时，山东省公布的高考改革方案明确提出：“允许非户籍考生在我省参加高考。”

　　按照袁贵仁的说法，教育部酝酿中的异地高考改革方案与山东出台的政策“思路上一致”，并将很快出台一个总的文件，同时鼓励各省积极推进，出台自己的高考方案。

　　谈及异地高考方案的时间表时，袁贵仁表示：用不了十个月。而全国政协委员、教育部副部长杜玉波进一步表示，各地要在年底前出台有关允许异地高考的时间表。

　　3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中强调，初步解决农民工随迁子女在城市接受义务教育的问题，出台切实解决接受义务教育后当地升学的办法。

　　异地高考难题的形成

　　我国宪法赋予公民平等的受教育权。异地高考，是关系到教育公平的重大教育问题。早在我国《中长期教育改革和发展规划纲要》(下文简称《纲要》)起草期间，这一问题就引起社会的广泛关注。

　　早在2008年，国务院就已经发文要求各地以“流入地为主、公办为主”的原则，妥善解决进城务工人员随迁子女接受义务教育的问题，这表明，让流动人口的子女在流入地接受义务教育，中央的政策是明确的。但由于我国高考实行分省录取、按户籍报考的基本制度，非户籍人口的随迁子女在接受完义务教育之后的当地升学问题随之浮出水面。

　　如果不允许他们在当地参加高考，那么，意味着他们必须在接受义务教育之后，回户籍所在地接受高中阶段教育———即便当地允许他们中考借考，但由于高中课程不同、各地高考试卷不同(我国有16个省市实行分省命题)，加之有省市要求“户籍+学籍”双证报名，要在户籍所在地高考，就得在户籍所在地接受高中教育。这种制度安排，人为地造成家庭分离，一些在城市务工的人员，不得不把孩子送回老家读书，造成大规模的留守儿童、留守少年现象，既给这些家庭的工作、生活带来不便，也影响孩子的健康成长。尤其是孩子，面对社会强加到他们身上的地域歧视，很可能形成对城市和社会的仇视情绪。

　　具体而言，在北京，统计资料显示，2008年至2009学年，北京小学阶段教育毕业生总数112268人，其中北京市户籍生82195人，外地户籍生30073人；初中阶段教育招生总数107494人，其中北京市户籍生82809人，外地户籍生24685人；初中阶段教育毕业生数104702人，其中北京市户籍生92103人，外地户籍生12599人；高中阶段教育招生129220人(普通高中68397人，中等职业教育60823)，其中北京户籍生123736名，外地户籍生5484人。

　　根据上述数据，可以计算出这样的结果：30073名非北京市户籍小学毕业生中，最多只有24685名学生在北京继续读初中(实际数字肯定小于24685人，因为初中招生含有一部分未在北京读小学的外地户籍生)；12599名非本市户籍的初中毕业生，只有最多5484名在北京继续读普通高中。造成这种结果的原因，就是非北京本地学生在城市难以升学，尤其是高考。

　　而在上海，义务教育阶段已有40多万外地户籍人口的子弟，他们很快就面临中高考问题。如果中高考问题不解决，这些孩子将有很大一部分回原籍所在地求学，产生新的留守儿童问题。

　　近年来，有不少机构出面呼吁进城务工人员尽量把孩子带在身边，这是一种典型的“站着说话不腰疼”，如果孩子上学、升学能享受同城待遇，有多少父母还忍心与孩子分离，把孩子单独放在农村？

　　异地高考与“高考移民”

　　2010年7月颁布的《纲要》明确提到“制定进城务工人员随迁子女义务在当地参加升学考试的办法”，这体现了国家对这一问题的高度重视。但由于缺乏配套制度的支持，这一问题的进展并不顺利。当年11月，9名在京外地家长代表及1名志愿者带着一万余名在京外地学生家长的签名，递交给教育部和北京市教委，建议北京出台临时措施，允许外地考生在京报名，参加2011年高考。同时，呼吁解决外地借读生的高考资格问题。上述部门当时表示接收了家长的《呼吁书》。可直到今天，北京异地高考政策还没有着落。

　　紧接着，教育部于2010年12月公布国家教改试点项目和单位，试点异地高考的地区，只有山东、湖南和重庆三个省市。公众关注的北京、上海等地并不在试点之列。

　　在去年“两会”上，教育部部长袁贵仁列席十一届全国人大四次会议，他在会议期间接受记者采访时表示，目前正在和上海、北京研究，逐步推进异地高考，但没有明确时间表；之后，北京大学教授张千帆等15位学者向国务院和教育部递交联名信，呼吁取消高考和招生工作中的考生户籍限制。

　　正是在上述背景下，20多名随迁子女家长共同起草了《随迁子女输入地高考方案》。该方案建议，应“取消高考户籍限制”，不再把户籍作为高考报名的限制条件，高考报名资格依据学籍和父母经常居住地等标准认定。

　　在社会各界不断呼吁和政策持续发酵的过程中，今年“两会”前夕，从山东省传来令人振奋的消息———山东省公布的高考改革方案明确提出：“允许非户籍考生在我省参加高考。从2014年起，凡在我省高中段有完整学习经历的非户籍考生均可在我省就地(所就学的高中段学校所在地)报名参加高考，并与我省考生享受同等的录取政策。”

　　山东的方案无疑是最到位的异地高考实施政策。教育部部长袁贵仁表示，正在讨论中的异地高考政策将采取与山东一致的思路，表明了教育部对山东方案的认同。

　　然而，解决异地高考问题，绝非放开户籍那么简单。山东之所以作为教改试点单位，并率先出台异地高考方案，是因为山东本身就是一个高考大省，是竞争异常激烈的高考“高地”，除非考生因家庭原因不得不在山东高考，没有多少考生愿意主动到山东高考，地方政府无须担心“高考移民”问题。

　　而换在人口流入密集、高考资源相对丰富的京沪等地区，这个问题就会变得十分困难。如果不设条件地放开户籍限制，几乎可以肯定，将带来非常严重的“高考移民”，既造成流入地城市不堪重负，而且也制造本地户籍者和外地户籍人员间的矛盾、冲突。

　　值得注意的是，无条件放开异地高考，不仅使教育资源丰富的地区受到冲击，即使是高考竞争激烈、人口流出多的省区，放开户籍也遭到当地居民的反对，比如湖北省。该省本来就有希望成为全国第一个放开户籍限制，实行异地高考的省区，其在去年7月出台的《湖北省普通高校招生考试改革方案》(征求意见稿)中，曾提出“实现异地自由报考，推进高考公平”的计划。出乎意料的是，在随后公布的正式文件中，异地高考的相关条款被删除。

　　推进异地高考的四种思路

　　多年来，学界人士就异地高考问题有过很多争论，并且提出了不同的建议。综合来看，解决异地高考问题大致有四种思路。第一种思路：异地借考的思路，即考生可在求学地参加高考，回户籍所在地录取。这种思路，面临两方面问题，一是由于一些省市实行分省命题，各省市的考题不同，不同的考题怎样借考？二是各地的教育质量不同，在教育发达地区读书，参加户籍所在地录取，又会造成对户籍考生的不公平，我国一些省市要求户籍、学籍双证报考，目的就是为了打击这方面的“高考移民”。

　　分省命题和考题不同的问题其实不难解决，从技术上说，可以把高考成绩进行折合，当然，还有学者进一步建议，全国都实行统一考试，就可以普遍实现异地借考。真正难以解决的是第二个问题，就是全国统一考试，各地的高考题目都一样，异地借考、本省录取，由于各省事实上存在的教育质量差异，也缺乏实施的现实基础。事实上，对于考题相同的省区间的异地借考，教育部门早有文件，最终也没有哪个省市同意异地借考。

　　第二种思路：全国统一考试、统一录取标准，也就是打破分省按计划录取，实行全国统一按计划录取。姑且不考虑这种思路的可行性，即便能够实现，恐怕也难出现社会各界希望的公平，道理同前，在我国教育资源严重不均衡的现实下，如果全国统一考试、统一录取标准，那些有钱有权的家庭，必定把孩子送到教育发达的地区求学，然后获得更高的考分。要理解这种格局，只要看看我们身边存在的学前教育“择园热”、“幼升小”、“小升初”择校热就可以明白。

　　第三种思路：放宽户籍限制，准确地说，是放宽高考报名的户籍限制。从目前情况看，这是得到教育部门认可的一种思路。而进一步的问题是，在异地高考矛盾突出的地区，户籍限制放宽到怎样的程度？如果放宽的尺度很小(比如，提出严格的居住证和年限、求学年限要求)，受惠的人群就很小，量大面广的农民工子女与政策无缘；而如果放宽尺度较大，很有可能出现当地户籍居民所担心的“高考移民”问题，结果可能使政策无法持续。

　　这一思路的另一个问题是，制定具体改革方案，本地户籍者和外来人员是否有权参与讨论、决策？按照当前的教育决策机制，方案往往是由政府部门决策，事先很少或者根本就不会听取公众意见。这样关门制定政策，很可能体现行政部门的意图，而非在利益群体中进行充分的博弈，形成大家可以广泛接受的方案。包括对于山东的方案，当地户籍者也有质疑，认为其事先没有听取意见，为此也有人担心，三年之中会不会出现变数。

　　第四种思路：结合高考体制改革，推进异地高考。我国教改《纲要》提出的高考改革思路是：“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”按照这一改革思路，如果能实现招考分离，进行高校自主招生，异地高考问题也随之化解。但是，对于高校自主招生，当前普遍存在一种担忧，就是取消统一高考，会不会造成新的不公平，特别是在缺乏有效监督的情况下可能导致的权力寻租。

　　给学校和学生双向选择权

　　在上述四种思路中，第四种思路更符合高考改革的大方向。我国按户籍报考的高考制度之所以存在，关键在于按计划集中录取制度，因为，高校招生指标分配到各省市，就产生了不同省市的高考利益，也是教育资源不均衡配置的源头。因此，要解决异地高考问题，光在户籍报名制度、地区高考资源不均衡的问题上做文章(有人建议，各地重新配置高考指标，如果各地政府、高校都能采纳，也就不存在出于地方高考利益而打击“高考移民”一说)是没有出路的，只有打破集中录取，实行高校自主招生，才能够另辟蹊径。

　　对于自主招生的担忧，主要来自于对自主招生的误解。首先，自主招生，不是要取消统一高考，而是要打破集中录取，包括美国高校的自主招生，也是基于统一测试基础之上的。我国高校实行自主招生，目前的统一高考仍是基础，需要做的是把统一高考的功能由选拔转为评价。

　　当招考分离，考试社会化后，考生以高考成绩自主申请大学，也就不再受户籍局限；而大学在录取时，可以把考生所在地区等情况作为一项评价因素，由此校正地区间的差异、不均衡。在美国大学的自主招生评价体系中，就有地区因素和家庭因素评价指标。

　　如果采取这种思路进行自主招生，当下就可在全国范围内实行异地高考。只要对80所自主招生高校的自主招生程序进行调整，将原来规定的获得自主招生资格的学生，还必须参加统一高考、集中录取的办法取消，就可以实现异地高考。

　　目前的三大联考，就是全国统一试卷，各地考生自主报名参加。如果考生以联考成绩申请高校，高校独立进行录取，录取之后就不再参加统一高考、集中录取，立即就可以实现异地高考的目标。

　　把自主招生放在统一高考之后，如果把高考的功能从现在的选拔变为评价，学校基于高考成绩自主招生，也是同理。

　　有关高职、高专院校的招生，已启动注册入学、申请入学的改革，对此，完全可以放宽户籍限制，允许考生不分户籍自主提出申请。鉴于高职、高专现在面临严重的生源危机，而高职、高专的整体录取比例占高考录取总数的一半，因此，这不仅给高职、高专一条生路，也在很大程度上解决了异地高考难题。

　　另一方面，自主招生的实质是学校和学生双向选择，建立高等教育的市场竞争机制，说得明白一些，就是赋予学生以脚投票的权利。评价是否是真正的自主招生，只有一个标准，就是一个学生是否可获得多张大学录取通知书，然后再确认大学。

　　在竞争机制中，学生拥有了选择权，也就有了真正的监督、评价大学的权利。面对学生的选择，大学唯有更加注重公平、公正，否则就会被考生抛弃。

　　当前，我国大学之所以不重视人才培养，教育丑闻、学术丑闻频发而不在意，原因恰恰在于受教育者没有选择权，没有监督、评价大学的权利，当这些权利回到学生手中，办学的逻辑就会被改变。

　　按照自主招生的实质，我国高校当前进行的自主招生，都是伪自主招生，是在不扩大学生选择权基础上进行的所谓试点，而这也成功地误导了社会对自主招生的看法。所以，如果政府部门能够放权，以扩大受教育者选择权的思路，推进高校的自主招生改革，异地高考问题就会迎刃而解。

　　当原有的高度垄断的高考录取计划体制已经不复存在时，户籍制对高考的绑架自然也就失去了作用。这个改革思路如果能够实现，用一个通俗的比喻来形容，就好像中国的学生申请美国大学，美国高校会要求学生拥有北京户口吗？

　　(作者系21世纪教育研究院副院长)