国务院专家韩俊谈三农难题：土地改革成关键

　　文|本刊记者 朱雪尘 修思禹 出自《英才》杂志2012年3月刊

　　并不意外，2012年的中央一号文件依然是“三农”问题。

　　农民、农业、农村习惯上被称为中国的“三农”问题，中国作为一个农业大国，千百年来，“三农”问题自始至终都是整个社会的基础性问题。但在改革开放之后，随着工业化和城市化的发展，中国的“三农”问题内涵已经发生根本性变化，也面临着更多的新挑战。

　　当前“三农”问题中分歧最多最大的是农民土地财产权的保护问题。它既直接影响农民工移居城市的方式，也间接制约了农地流转和规模化经营的步伐，这也是中国城市化和现代化转型面临的主要挑战。

　　在这样的背景下，《英才》记者专访了中国“三农”问题专家——国务院发展研究中心副主任韩俊，从事“三农”研究30多年的他，对“三农”问题有何建设性的解答，不妨一听。

　　土地改革之难

　　《英才》：目前，以农用地流转和规模经营、农村土地的非农使用、农民离乡进城务工为代表的“三农”问题浮出水面，你怎么看待“三农”问题？

　　韩俊：土地是农民最基本的生产资料和维持生计根本保障，是农民家庭最重要的财产。近年来，由农村土地问题引发的群众上访和群体性事件有增无减。这背后反映出对农民土地财产权的保护，仍存在重大的制度性缺失。土地制度是农村的基础性制度，事关我国农村基本经营制度的稳定，必须以保护农民土地财产权为核心，把握好改革方向，修改完善相关法规和政策。

　　《英才》：你认为应该如何界定农民的土地财产权利？

　　韩俊：土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权是法律赋予农民的合法财产权益。只有土地定权，使农民真正成为土地的主人，农民才能定心。在法律上明确界定农民的土地财产权，是完善农村土地管理制度的一项最基础性的工作。要加快给农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，让农民清楚地知道自己的合法权益，防止以农村土地属于集体所有为名，强占强征土地，损害农民土地财产权。

　　《英才》：近年来，农村承包土地流转加快。有数据显示：到2011年6月底，全国农村共流转承包地2.1亿亩，占家庭承包总面积的16.2%；流转主体农户占66.3%，合作社占13.7%，企业占9.2%。让公司法人成为农业的经营主体，让农民变成农业工人是我们未来的一个发展方向吗？

　　韩俊：让公司法人成为农业的经营主体，把农民变成农业工人，不是我国农业经营体制改革的方向，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。世界各国农业经营体制主要是实行自然人为基础的家庭农业体制，公司法人农场只占很小比例。家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。

　　现阶段工商企业下乡大规模直接租种农地，不符合我国人多地少、农村人口占多数的基本国情，并已经显现或潜藏了一些经济和社会风险。

　　《英才》：在农村土地流转中存在强迫农民以土地权换市民权的现象，你有何评价？

　　韩俊：根据国务院发展研究中心课题组在20城市对7000多位农民工的访谈，绝大多数农民工不愿意以“双放弃”(放弃承包地和宅基地)换取城镇户籍。83.6%的农民工希望保留承包地；66.7%的农民工希望保留农村宅基地和房产。

　　农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重个人的意愿，不得强制或变相强制收回。

　　《英才》：目前对于农用地的非农转让价格，各方存在利益分歧，对于农用地的转让机制、转让价格，你认为应该遵循哪些基本的准则？

　　韩俊：我认为应该真正按照土地的市场价值对被征地农民进行补偿。1999－2010年，政府土地出让收入从514亿元增加到2.9万亿元，土地出让收入占地方财政收入的比重从1999年的9.2%提高到2010年的83.3%。2011年，土地出让收入3万多亿元，其中用于“三农”支出还占不到5%。

　　地方政府土地财政收入急剧膨胀，隐含着对农民土地财产权利的严重侵害。要大幅缩小国家强制性征地范围，对强制征地权获得的“公共利益”进行明确的法律界定。土地非农化和城镇化过程中产生的土地增值收益巨大，要大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。

　　户籍改革之难

　　《英才》：中国是一个农业大国，但农业长期反哺工业，农村长期反哺城市，你怎么看待这个问题？

　　韩俊：国内外经验证明：先发展工业和城市，后解决农业、农村问题，是不可取的。工业化、城镇化深入发展中，必须同步推进农业现代化。“三化”同步发展的最大难点是解决好农民转移就业和融入城市问题。今后一个时期，农民转移就业和融入城市面临的有利条件：国民经济平稳较快增长将继续带动农村富余劳动力转移就业，但劳动力将由无限供给向有限供给转变，农村劳动力转移就业增速逐级下降。

　　《英才》：对于现在被经常提及的“城市病”，你认为根源在哪里？

　　韩俊：2010年的人口普查初步结果显示，人户分离或居住地与户口登记地不一致的农村人口高达2.2亿，农村人口城镇化的速度快于预期。有的地方甚至出现了外来人口超过本地人口的“人口倒挂”现象，如东莞市本地人口与外来人口之比为1∶3.3。

　　我国特殊的城市化路径，在城乡之间形成庞大的农民工群体，不仅城乡二元结构没有有效弥合，还在城市内部又形成新的二元结构。在双二元结构格局下，农民工脱离了农村社区，却难以融入城市社会，权益得不到有效保障，福利差距扩大，都将形成一些发展中国家流行的“城市病”。

　　《英才》：“城市病”发展的同时也造成社会的各种不稳定因素，政府要解决由此引发的问题似乎并不容易。

　　韩俊：加快城市社会管理制度改革，促进农民工融入城市，已到了一个关键时期，必须以基本公共服务均等化为核心，以提高农民工就业技能和质量、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务制度和吸纳农民工进城定居为重点，深化户籍制度改革，下决心打破双二元结构，推动农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，促进农民工共享改革发展成果。

　　《英才》：有没有具体的建议？

　　韩俊：一是加快推进城市基本公共服务由对本地户籍人口提供向包括农民工在内的所有常住人口提供转变。要以强化输入地政府属地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教育权利，享受“同城待遇”。

　　二是推进户籍管理制度改革，接纳具备条件的农民工在就业地落户定居。进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策。户籍制度改革的方向是逐步让户口与福利脱钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距。

　　三是加快调整产业和城镇布局，引导农民工多渠道转移就业，引导人口合理分布。

　　四是以关爱“三留守”为重点，妥善解决农民工流动就业过程中出现的社会问题。