媒体称四川灾后重建需自筹5200亿 6倍财政收入

　　川震重建账本

　　政府主导的重建模式，客观上将社会力量和民间资本排除其外，在看到动员和筹资能力强大迅疾的同时，亦当预警可能埋藏下的财政和金融隐患

　　【作者：《财经》记者 李微敖 高胜科 董欲晓 】

　　转眼已是汶川特大地震四周年的纪念日。

　　那场发生于2008年5月12日的地震，是1949年以来中国破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的自然灾害。震后的恢复重建也是中国自然巨灾中规模空前、难度极高、任务最为艰巨的一次。

　　2012年1月10日，四川省省长蒋巨峰在该省十一届人大第五次会议上表示，汶川特大地震灾后恢复重建工作已基本完成。

　　2月24日，四川省常务副省长魏宏在国新办发布会上通报，四川纳入国家灾后恢复重建总体规划的29692个项目已完工99%，概算投资8658亿元已完成投资99.5%。

　　同时，纳入省重建规划的12个重灾县和91个一般受灾县的13647个重建项目已基本完成。三年多来，四川全省142个受灾县用于恢复重建和发展重建的资金达到1.7万亿元。

　　目前没有完工的极少数项目，主要是受地震次生灾害和二次受灾影响，或工程量大、建设周期长的项目，以及港澳援助的个别项目。

　　汶川地震灾后重建的全面铺开，其标志性事件为2008年9月19日，国务院印发的《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》(下称《重建规划》)正式文本出台。

　　这个《重建规划》提出了“用三年左右时间完成恢复重建的主要任务，基本生活条件和经济社会发展水平达到或超过灾前水平”的总体目标。

　　三年多来，对于这场规模空前的灾后重建，各方报道赞誉有加。然而，一些基础信息，如灾后重建的资金需求规模、筹措渠道、投向何处等却未见完整梳理。

　　应当承认，重建对灾区的社会经济，尤其是基础设施建设做出了贡献，民生亦得到相当的改善。

　　同时，毋庸讳言，在多重因素之下，灾区和对口援建政府几乎成为重建的唯一主体，也成为各级庞大财政资金、信贷资金以及捐款的实际管理者和使用者。

　　政府主导的重建模式，客观上也将社会力量和民间资本排除其外，在看到动员和筹资能力强大迅疾的同时，亦当预警可能埋藏下的财政和金融隐患。

　　直接损失如何认定

　　回溯至2008年7月12日。震后两个月，国家汶川地震专家委员会副主任、北京师范大学副校长史培军领衔的地震灾情评估小组，向国务院抗震救灾总指挥部提交了《汶川地震灾害范围评估报告》，并获得通过。

　　这份报告根据地震及地质灾害造成的死亡和失踪人员、倒塌房屋、转移安置人员的数量及比例，以及地震烈度和地质灾害危险度等因素，确定了10个极重灾区，全部位于四川；确定41个重灾区，其中四川29个，甘肃8个，陕西4个；另外还确定186个一般灾区。

　　史培军在国新办发布会上通报，汶川地震共造成直接经济损失8451.4亿元，其中四川占到总损失的91.3%，即7716亿元，甘肃占5.8%，陕西占2.9%。

　　在直接经济损失中，城乡居民住房的损失最大，占27.4%；其次为道路、桥梁和其他基础设施损失，占21.9%；第三类为学校、医院和其他非住宅用房的损失，占20.4%。这三大类占到了总损失的七成。其他损失则来自工业、服务业、农业、居民财产、土地资源、社会事业、文化遗产、矿山资源、自然保护区等。

　　据《财经》记者了解，各受灾省区政府2008年8月初上报的灾害评估报告中，因灾直接损失总数为11948.1亿元，这一数据高于最终的国家评估，其中四川11109.9亿元，甘肃593.5亿元，陕西244.7亿元。

　　对于国家和地方灾评数据的差距，四川省一极重灾区的官员解释：“我们上报的各项损失数据，比如民房倒塌的数据，基本都被国家采纳了。差距源于不同的评估方法。”

　　国家灾情评估组主要采用的是成本概算法。比如地方上报的农村房屋的倒塌、受损间数，按平均每间15平方米概算倒损房屋总面积，同时依据2006年农业普查数据，按每平方米钢混结构房屋、砖混结构房屋平均800元、竹草土坯房300元进行估算，对于一般损坏房屋按每间1000元估算；对于城市房屋损失，则将房屋分为钢混结构和非钢混结构，每平方米钢混结构定价为1200元，非钢混结构则为800元；针对非房屋部分损失评估，则按照综合灾情指数和因灾损失量两个变量进行分析，最终得出综合数据。

　　地震发生后，由于时间和人力所限，地方政府上报的统计数据难以做到准确、客观。

　　比如，北川县在地震后又相继发生堰塞湖、泥石流次生灾害，全县皆忙于救灾，而且地震中政府单位人员伤亡较大，短期内做不到充分调研。权衡之下，国家评估组采用的成本概算法，相对科学。

　　评估组的具体评估方式为，根据各省政府提交的损失报告和统一填报的“地震灾害损失统计报表”，依据国家各部门专业人员、工作组赴灾区的样板调查报告，并利用遥感资料，以及民政部、中国地震局、地震专家委员会确定的“综合灾情指数”，制定了一套详细表格，分成13大类、25个指标、229项要素进行统计。

　　史培军称，“经过再三核实，最终确定直接经济损失——8451.4亿元。”

　　万亿重建规划依据

　　基于这一灾损数据，2008年8月12日，国家发改委牵头45个国家部委和灾区省级政府共同制定了《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划(公开征求意见稿)》(下称《重建规划》)。随后略加修改，9月19日由国务院印发。

　　《重建规划》提出，将10个极重灾区和41个重灾区，纳入国家统一重建规划中。其重建资金可从多种渠道获得，其中由国家出资的中央基金约占30%，其余部分则依靠对口援建、地方政府配套、自筹以及社会募集、资本市场融资、国外优惠紧急贷款和信贷资金等渠道筹集。

　　地震专家委员会针对重建初步投入估算后，得出的结论是：恢复重建不仅是简单恢复，需要提高建筑的抗震标准和企业的技术水平，还要考虑到物价上涨的因素，因此重建成本要高于地震的直接损失。最终，对重建资金作出了较直接经济损失提高约20%的估算。

　　根据这一思路，《重建规划》提出“恢复重建总需求，经测算约为1万亿元”。根据国家发改委的解释，这个数字是根据先期的灾害损失统计，分成城乡住房、城镇建设、农村建设、公共服务、基础设施、产业重建、防灾减灾、生态环境和精神家园等九个类别的恢复重建，进行不同比例投资测算最终得出的。

　　至此，万亿元重建规划正式出炉。至2009年5月，为应对国际金融危机，中国出台4万亿元的经济刺激计划，即包括这1万亿元重建资金。

　　作为最主要的受灾地区，四川省被纳入国家统一规划的重建项目资金为8658亿元，但该省显然并不满足于这个资金规模。

　　2008年9月，时任四川省副省长的黄小祥多次表示，包括国家规划之外的重建项目，四川省灾后重建需要投入的资金为1.67万亿元。2009年3月，这一数字提高到约1.7万亿元。

　　四川省省长蒋巨峰在同年的全国“两会”上表示，除去中央财政资金、省级财政资金、对口援建资金及社会捐款，四川省灾后重建存在1.3万亿元的巨额资金缺口。巨额投入的背后，是四川省将最初的“恢复性重建”，逐渐升级为“发展性重建”“跨越式重建”，即所谓“原地起立、发展起跳”的重建战略。

　　类似的扩大重建规模之举，在四川之外的灾区也有类似。

　　针对资金债务和缺口问题，以及项目建成后的运行管理难题，三年灾后重建进入尾声时，四川省曾编制《灾区发展振兴规划》(下称《振兴规划》)，并试图将其纳入到国家层面。2011年5月，国家发改委正式批复《振兴规划》，同意由四川省实施此项规划，后者试图从中央获得资金支持的计划未果。

　　“发展遇到的问题，最终需由地方政府自行来解决了。”一位灾区发改局局长说。

　　信贷“限时优惠”

　　仅从国家规划的8658亿元资金需求来看，其来源包括：中央财政下拨的四川省恢复重建包干基金2203亿元；18个对口援建省市的援建资金约805.13亿元；香港、澳门特区援助资金折合人民币约130亿元；特殊党费捐赠80亿元；社会捐赠资金201亿元。

　　由此推算，有超过5200亿元的资金需要四川自筹。这一数字相当于2007年四川地方财政一般预算收入850亿元的6倍有余。

　　而自筹渠道首先是调整政府财政支出结构、压缩公用经费支出、整合各类专项资金，由此筹集了400多亿元。

　　另一个最主要的资金来源就是银行信贷。为增加灾区信贷供给，监管层对四川省部分银行机构在存款准备金率、存贷比、信贷额度、新机构设立等方面提供了“限时优惠”。

　　在2008年－2009年，各大银行在灾区的分支机构往往从总行获得了“不受限制的额度”，监管部门对此也实行“单列管理”，以鼓励银行放贷。随着2010年宏观调控政策收紧，各银行也随之收缩了灾区信贷业务。

　　“大灾刚过，我们确实冲了一段时间，但也由于网点未深入县域，所以发放的贷款集中在大中型企业中，”四川当地一家主要商业银行负责人说，“这些贷款多为一年至三年的中短期贷款，现在额度紧张，灾区业务已经非常少了。”

　　据这位负责人介绍，灾区重建贷款已经到了回收尾声阶段，而继续发放的贷款也不再带有“灾后重建”的标签。

　　不仅额度优惠已经收尾，包括存款准备金率等方面的优待也逐渐淡出。

　　自2010年以来，中国连续上调存款准备金率，大型银行此指标一度达到历史高位的21.5%，但灾区各银行机构基本维持9%的超低比率。这是央行第一次在存准率上对地方信贷进行倾斜。据央行测算，仅此项政策，便可为灾区增加资金供给404亿元。但自2011年7月开始，央行对灾区银行机构分六次将存准率逐步恢复到18.5%的行业平均水平。

　　此外，在金融机构网点建设上，监管层也一度“特事特办”，增加灾区“名额”，此举恰好符合此前地方金融机构异地扩张的期待。但由于极重灾区和重灾区多为经济欠发达地区，增加的名额多被用做向经济发达地区扩张，并未缓解灾区银行分支机构稀少的状况，再加上各银行机构又在地震中受到不同程度损失，其对灾区的资金支持能力进一步被削弱。

　　在银监会放宽银行在灾区新设分支机构限制三年后，灾区金融网点的数量也仅与震前持平。

　　重建资金的另一项来源是发行地方债。2009年3月，财政部代理发行全国地方债2000亿元，四川省获得其中9%，计180亿元。

　　而在一些国家灾后重建中作用明显的保险资金，在四川灾后重建中的作用几乎可忽略不计。

　　根据此前四川保监局通报的数据，该省共接到涉及汶川地震的保险报案30多万件，其中有效报案23.6万件，仅支付赔款20余亿元。

　　巨量贷款风险

　　显然，银行信贷构成四川重建资金的重要来源。中国人民银行成都分行统计，至2011年9月底重建三周年之际，四川全省金融机构累计发放灾后恢复重建贷款4336.6亿元。其中，国开行和四大国有商业银行，提供了约七成的灾后重建贷款。

　　大灾之后，“限时优惠”的确迅速加大了灾区重建资金供给。但与此同时，巨量信贷的快速投放，也使风险随之而来。

　　西南财经大学财税学院原副院长冯俏彬曾带领团队，对四川灾后重建展开调研。

　　他们发现，灾区各级政府事实上是大部分信贷资金的真实贷款者，这种状况可能的后果之一是，地方政府债务累积额趋大，而对于提供贷款的银行机构，则要承担对等的风险。

　　国开行四川省分行人士介绍，截至2011年5月底，该行灾后重建项目贷款余额535.96亿元，其中政府性融资平台余额为463.91亿元，占比高达86.56%。

　　从2011年起，监管机构对地方融资平台进行了全面清理整顿。

　　比如，银监会要求，在满足“现金流全覆盖”“定性一致”和“三方签字”原则后，平台贷款才可转为一般性公司贷款，并按照商业化运作，才有机会获得贷款展期以及新增贷款。在这样的要求下，除了部分符合条件的收费公路和保障性住房项目，其他融资平台贷款已受到严格限制，展期和借新还旧几无可能。

　　此外，银监会对平台贷款还本付息作出规定，要求“严格按照每半年一次偿还贷款本息”，这对部分尚未产生现金流或是现金流不足的项目造成很大压力。加之此前银监会推动“三个办法、一个指引”贷款新规，贷款方试图通过腾挪贷款资金来满足现金流需求已几无空间。

　　在这种情况下，尚未完成认定和划转的地方融资平台面临贷款停止发放的问题，可能形成“半拉子工程”，这给存量贷款本息回收会带来一定影响。而银监会方面曾表示，“预期银行业不良率增长2个－3个百分点。”

　　随着平台贷款偿还的首个高峰到来，各银行也将面临第一重考验。对于地震灾区而言，相当部分的贷款被用于基础设施建设，短时间内难以获得收益，还款压力可能随之放大。

　　人民银行成都分行官员还认为，另一个主要的信贷风险来自农房重建贷款。此前灾区对农房重建资金的筹集采取“农民自筹、政府补助、银行借贷”拼盘解决方案，但因为农房重建集中在地震的极重灾区和重灾区，农户本身在地震中损失惨重，还款能力孱弱。

　　冯俏彬告诉《财经》记者，根据他们的调研，因为“项目小、赢利少、风险大，再加上受灾农户收入不稳定，无法办理产权证或土地证作为抵押等原因”，商业银行对农房重建贷款“避之唯恐不及”。在各家银行中，仅农业银行和邮储银行提供了农房重建贷款5%，其他商业银行干脆没有参与。因此，农村信用合作社成为了发放农房重建贷款的主体。

　　一项2011年的统计显示，四川全省农信社已累计发放农房重建贷款156.7亿元，支持69.2万户受灾农户重建家园，发放的户数和金额分别占全省金融机构的95%和93.4%。

　　但是农信系统本身控制和抵御风险的能力就比较差，再加上四川农信社系统有165个营业网点在地震中倒塌，2986个营业网点受损，财产损失44.3亿元，亦使其抗风险能力更加脆弱。

　　四川省各级政府还成立了多个担保基金，总额40亿元。但政府的强力推动和事实担保，也带来了意想不到的结果。央行成都分行一份题为《关于城乡住房灾后重建金融支持工作情况的汇报》(下称《汇报》)中谈道：“据金融机构反映，(2009年)6月以来，绵阳、德阳、广元等地部分贷款农户还款意愿下降，贷款欠息有所增加。”

　　四川省财政系统一名官员则告诉《财经》记者，无论是灾后重建的贷款，还是其他地方债，“其实无需多虑，因为这些可以用时间来慢慢消化；实在消化不了的，还有中央政府和中央财政最后来兜底埋单”。“受灾后，很多人把贷款看成了‘免费午餐’，”一位四川当地银行人士说，“虽然签订了贷款合同，但是最后不了了之。”

　　《汇报》提示，截至2009年7月末，四川35个重灾县农信社平均不良贷款率21.08%，比全省农信社平均水平高5.63个百分点，比全省金融机构平均水平高14个百分点。

　　不平衡的投资

　　在重建资金的投向方面，依据《重建规划》共分为城乡住房、城镇体系、农村建设等九大领域。其中，城乡住房和基础设施建设的投入资金最多，两者相加几乎占到了总投资的一半。

　　四川省常务副省长魏宏此前通报，重建三年多时间，四川解决了540多万户、1200多万城乡居民的住房问题。

　　而在基础设施中，交通恢复重建项目是重点，总投资约为1220亿元。这些项目包括六条高速公路，成绵乐城际铁路、成兰铁路等。截至2011年9月30日，这些项目皆完成投资95%以上。

　　与基础设施建设相比，九大重建领域中的生态环境、防灾减灾和精神家园等排在最后，其投入总额仅占全部投资的5%。

　　具体到各灾区县，资金的分配情况亦类似。如茂县，其防灾减灾规划投资5.29亿元、生态恢复规划投资8.56亿元、精神家园规划投资5500万元，三项总计14.4亿元，只占到重建规划总投资155.62亿元的9.25%。

　　而这三个领域不仅所占资金份额很小，且投资进度最为缓慢。防灾减灾及生态环境整治项目的比重较小、进度较慢，可能一定程度上与震后灾区地质灾害频繁互为因果。震后三年多，汶川、北川、青川、绵竹等极重灾区，地质灾害依旧频繁发生。

　　在各重建投资项目中，包括学校、医院等公共服务体系建设，出现了财政资金、对口援建资金、社会捐赠资金和特殊党费“扎堆”的现象。显然重建资金的配置存在效率偏差。

　　在地震中被媒体和舆论广泛关注的几所中学，在灾后重建中尤其被看重。都江堰市八一聚源中学，由成都军区投资1.33亿元建设；茂县中学，由山西援建，投资1.877亿元；广东援建的汶川县第一中学，投资更达到了2.7亿元。这些学校最后建成的硬件设备，部分超过了北京、上海等发达城市水平。而投资接近2亿元的新北川中学，设计可以容纳5000名学生，实际只能招到3000余人。

　　在同样拥有一流硬件设施的阿坝州茂县医院，一位官员称，“(我们县)医院里的设备肯定是第一流的，且大大超过援建省山西自己的水平。可这医院里既没有相应的医疗软件，医护人员也不懂得如何操作使用，所以建好后，很多设备就‘摆’在那里。”

　　这些新修学校、医院等公共设施，对当地来说，其后续运行和维护的成本负担也颇重。

　　茂县曾做过测算，全县的学校、医院及办公楼等设施的日常运营及维护，每年要新增两三千万元成本。未来这些要依靠当地的财政收入承担。

　　茂县一位官员称，在地震之前，该县每年转移支付资金2亿余元。地震后，受益于大量重建工程带来的“建安营业税”等税收的增加，茂县一般预算财政收入持续增长，2011年达到1.4亿元。但由于重建结束，2012年财政收入可能随之下滑。

　　茂县并非个别情况。

　　一份汶川县的汇报材料称，该县灾后重建项目的运行经费大幅度增长，如医疗卫生、教育文化、社会保障、市政设施等，因为“建设超前、管理提升、费用增大”，每年新增运行经费2.02亿元。

　　而在2011年，汶川县一般预算收入为3.01亿元，达到历史新高。汶川县县长张通荣曾公开表示，该县“灾后重建成果管理不科学、使用效率不高，部分资产闲置”。他同时称，汶川将面临“税源增长乏力，管理运行成本大幅增长，财政收支矛盾更加突出”的困境。

　　本刊记者王毕强对此文亦有贡献