江苏乡镇政府借资新招：以招商名义挪用贷款

　　江苏：乡镇政府“借资”新招

　　乡镇政府以帮助企业贷款为条件进行招商引资，在通过操作取得贷款后，又把贷款自用；企业却由于已经发生的贷款，无法再从银行获得哪怕是较小数额的资金

　　2012年初的某天，正为缺少周转资金烦恼的泰州亚泰金属有限公司(以下简称“亚泰金属”)总经理郑仲明看到了一则长江商业银行泰州分行“一百万免担保贷款”的广告，于是他向银行申请了贷款。

　　但是，银行的工作人员在审核企业的相关信息时发现，其贷款状况并不正常，拒绝贷款。

　　中国人民银行开具的《企业基本信用信息报告》显示，2011年9月到2012年1月间，亚泰金属共获得了四家银行总共2200万元的贷款和2000万元银行承兑汇票。

　　根据银监会2010年2月发布的《流动资金贷款管理暂行办法》《个人贷款管理暂行办法》《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》(以下简称“三个办法一个指引”)，想要获得上述额度的贷款，企业年产值至少要达到1亿元。

　　但实际的情况却是，亚泰金属仅是一家年产值不超过1000万元，“明眼人都看得出是小作坊”的企业。

　　这样的一家企业，如何能够获得几千万的银行贷款？又为什么会为50万、100万的周转资金发愁？

　　政府操盘

　　泰州亚泰金属有限公司从2010年9月注册成立以来，郑仲明就只负责企业的正常经营，贷款的事完全是所在地泰州市高岗区白马镇政府方面一手操盘。

　　成立半年之后，亚泰金属进行了一次增资，注册资金扩充到了500万元。

　　企业的财务负责人改由一位叫做陈良武的、具有政府背景的人士担任。资料显示，陈良武曾经担任由白马镇政府主办的社会福利企业——长虹毛纺织总厂的法人代表。

　　增资扩容，为企业指派财务负责人，白马镇政府显然有所用意。

　　根据亚泰金属的企业信用信息报告显示的财务信息，2011年，其资产总计7500万元，流动资产合计6400万元。

　　实际情况是，在亚泰金属的工厂里，只有一台模具机器，三台压铸机器，总值在400万左右；企业每个月的产值在四五十万左右，资金差不多两个月时间就可以流动一次，100万的贷款就足够企业周转之用。

　　“财务数据显然是经过了包装，已经严重偏离了企业的实际情况。”长江商业银行泰州分行一位不愿意透露姓名的工作人员说，在银行的客户经理之间流传着一个笑话，“把所有银行看到的财务报表调出来，税务部门如果按照这个报表来查税的话，中国大部分的企业全都会倒闭。企业提交给银行的财务报表上的数字，至少是税务局那边的3～4倍。”

　　北京大学国家发展研究院与法学院合聘研究员、北京大学法律经济学研究中心联席主任薛兆丰在接受《中国新闻周刊》采访时认为，一方面中小企业需要承担的税务压力确实过大；另一方面，连通工商、法院、税务、银行之间的共享信用信息平台的缺失，也是造成这样局面的原因之一。

　　账务问题解决之后，接下来便是寻找适合的担保公司。

　　泰州市富康担保有限责任公司和泰州市阳光投资担保有限公司，分别为亚太金属的四笔贷款和一笔银行承兑汇票进行了担保。

　　这是两家同样具有政府色彩的担保公司。富康担保有限责任公司经理马步忠，同时是泰州市高港区统计局局长。公司的办公地点就在高港区政府九楼。阳光投资担保有限公司坐落在泰州市城投集团，是泰州市财政局在2008年6月成立的。

　　“政府背景的担保公司通常只做国企、四大行的业务。像这种为招商引资项目、苏州私人老板的企业担保的情况并不常见。”长江商业银行泰州分行上述人士说。

　　全部准备就绪，企业注册也满了一年，根据规定，企业就可以向银行申请贷款了。

　　从2011年9月28日到2012年1月20日，亚太金属总共获得了4笔、总共2200万元的贷款和2000万元的银行承兑汇票。至少四家银行参与其中，分别是发放贷款的上海浦发银行、兴业银行、交通银行和开具银行承兑汇票的中信银行。

　　“银行和政府之间应该存在某种默契。”上述长江商业银行人士分析说，“银行知道背后的实际借款人是政府，至少到目前为止，银行还是相信政府的。”

　　“这个就是政府部门出面才能贷到，实地过来看我们企业能贷那么多吗？这个大家也都知道。”郑仲明也说。

　　在整个贷款过程中，企业完全没有参与，银行、担保公司全部由白马镇政府联系，甚至贷款的真实数额，郑仲明自己都不清楚，“应该已经贷了2200万还是2500万吧”，郑对《中国新闻周刊》说。

　　落户白马

　　亚泰金属的注册地址在泰州市高港区白马镇。郑仲明和白马镇的接触，是从2010年5月开始的，彼时他正筹划新建工厂，扩大产能。

　　白马镇希望将他的企业作为招商引资的项目引进。在谈判中，白马镇负责人开出了非常优厚的条件，除了在税收上给予一定的减免，还承诺，可以帮助企业进行融资。

　　“开始在谈过来(建厂)这件事的时候，我也担心政府这个事情(融资)是不是‘瞎忽悠’的”，对于白马镇开出的条件，郑仲明将信将疑。

　　但是过了不久，一家和亚泰金属做配套的浙江企业，在政府的帮助下融资成功。

　　“我看到他融到了，我就过来了。”郑仲明告诉《中国新闻周刊》。

　　2010年9月，泰州亚泰金属有限公司正式注册成立。

　　“我们和政府之间有一个影子协议，政府答应帮我融资三千万，它也确实融到了两千多万。”郑仲明说。

　　融到了资，企业却暂时用不上。郑仲明当时并没有把苏州的厂全部搬过来，配套起来没有那么快。作为一个实际平台，需要各方面的技术、条件配套稳定之后，才能加上新的设备。

　　“我们的客户主要是外资企业，计划比较稳定。外资企业不会说你可以就一次性把订单都给你。他也要评估风险，他会先给您一个订单做，看效果，磨合个三五个月就给你四个、五个订单，然后再给你到十个八个。你的技术各方面可以了，买方才会大量订单下给你。”

　　一方面，几千万的资金，放在那要吃利息；另一方面，郑仲明也考虑，让政府融个一年之后，能够提高企业的授信额度，自己再贷款的时候也会好做一些。

　　“我当时也没想到自己那么快要用钱，我们就是想先运作起来，再看一下实际情况。而且当时说好我们如果将来要用多少，政府再给我们，就让它们拿走用了。”

　　白马镇很忙

　　郑仲明没有想到的是，由于资金紧张，政府在把帮他融到的资金用掉之后，无法在他需要的时候为他提供资金，而他自己这个时候也已经贷不到款了。

　　其实亚泰金属的资金缺口只有100万左右。每月50万左右的产值，资金周转周期两个月，只需要100万，下半年亚泰就可以顺利运转下去了。

　　贷款几千万，拿不出100万，乡镇政府很缺钱？公开资料显示，2011年，白马镇的国内生产总值达到3.58亿元；全年财政收入1.1亿元，其中，可自用的部分大约在5000万元。根据白马镇政府宣传文化中心主任张长荣向《中国新闻周刊》的介绍，白马镇“财政状况还是不错的，推进的项目比较多”。

　　贷款需要按时向银行支付利息，银行承兑汇票更是需要承担利息加贴现费用双重成本。按照目前的利率和贴现率水平，银行贷款基准利率6.56%，一般都会向上浮动20%；而500万元以上的票据贴现率是4.8%，综合计算，月息差不多在12.5%左右；年息甚至能够达到15%。

　　如此高的融资成本，政府投资项目的利润肯定高于它，在白马镇范围内，能够支持这种可能性的项目只有房地产。

　　《泰州市白马镇总体规划(2009-2030)》(以下简称“规划”)显示，白马镇将用三年时间，建成占地5000亩，容纳3万～5万人的中心城市片区。

　　白马镇位于泰州市城乡结合部。在“规划”中，涉及的房地产项目就有豪斯美郡、将军一品、将军花园、海诞豪郡、白马新城等五个。

　　另一种可能是，白马镇政府把这些贷款用到了无法支撑高融资成本的项目上，然后依靠不断重复这样的融资操作，以窟窿补窟窿。

　　两种可能性，都可能让政府不断重复“招商——贷款——为政府所用”的模式。政府有资金上的需求，又有融资的途径，周而复始在所难免。

　　据郑仲明介绍，和亚泰金属同批签约白马镇的四家企业，政府都进行了同样操作。而在亚泰金属之前，2010年白马镇已经引进了20个工业项目；2011年更是被定为“项目推进年”。项目收入已经成为白马镇政府预算外收入的重要来源。

　　但是白马镇的工业并不算发达，过去往往“招到什么项目就上什么项目”。虽然从2009年开始集中于机械装备、船舶配件、气模产业等招商引资，但为了打造红色旅游基地，白马镇在土地上已经不再增加工业企业。这种情况下，引进项目显然不单单为了获得税收收入。

　　上述银行人士也曾经听闻，一位高港区科技创业园管理委员会官员曾说，“这家企业做不了了，就再去找家企业，就把它也做到500万(注册资金)嘛。”

　　仍然冀望政府

　　除了向银行申请贷款，亚泰金属还搬了一次家。从白马镇搬到了同属高港区的许庄镇。

　　搬到许庄镇，主要还是出于发展的需要。亚太金属现在的工厂原来是一家台资企业的服装厂，由于市场不景气，泰州地区大量的外资服装厂都倒闭了，老板就把厂子转租给了亚泰金属。不过，企业注册还在白马镇，属于白马镇的招商引资项目。

　　新厂的车间是在白马镇时的两倍大，目前还有一半空着。亚太金属目前已经和雅马哈谈妥了接下来两年摩托车配件的合作，相应的技术开发也已经完成。新的模具和两条生产加工线上来之后，一个月的产值可以达到200万元。如果顺利，和雅马哈的合作在两年之内可以做到5000万。

　　在这段时间，亚泰金属计划把全部的生产都放到泰州，苏州作为贸易的窗口。

　　在帮助企业融资方面，也许其他乡镇并没非都采取和白马镇同样的方式，但也都有各自的办法。许庄镇政府同样很希望帮助企业融到资。一位张姓干部曾经数次联系当地银行，希望能够帮亚泰金属贷款。根据电话号码的显示，来电的正是高港区许庄街道办，就坐落在亚泰金属工厂的街对面。

　　而对于白马镇，郑仲明的态度仍是“密切合作”。

　　“如果现在能够贷款，政府愿意找一家企业帮我们担保。但是现在我们的平台已经不能贷款，那就没有办法了。”

　　“这种贷款肯定是无限期的周转的。”上述银行内部人士说。

　　政府“公司”

　　白马镇地处江苏省内沿江腹地，隶属1996年成立的地级市泰州。多年来，该镇并非农业重镇，但并不是工业强镇，其经济发达程度，也与距离最近的地级市江阴市域内生产总值数十亿的高新技术产业乡镇，差距明显。

　　2011年，白马镇地区生产总值为6.62亿元，乡镇居民的年均收入不足1.9万元。管辖白马镇财权的泰州高港区政府，将该镇定位为红色旅游、中心城镇和生态农业建设。

　　白马镇近年来的发展引擎，是商业和旅游，以及以旅游为名义的工程项目。

　　1949年，华东海军于白马镇界内成立。1989年，这里正式成为中国人民解放军海军诞生地，并且落成了由中央军委和中央政府投资修建的海军诞生地纪念馆。

　　但多年来，这座仅有单一主题性质的纪念馆，并未给白马镇政府带来足够的财政收入。相关建筑伫立在白马镇的东北角，却鲜有熙攘的访客。

　　2009年，白马镇领导称，筹集了1.5亿元旅游基地建设的启动资金，并为此注册成立了三家公司，包括目前仍在与民间资本进行投融资交易的海诞投资公司。白马镇政府谋求通过建立海军诞生地博览园的项目群，拉动商业项目的入场。

　　然而，这一项目最终的总预算将达10亿，但是镇政府多数工作人员并不知道余下的资金将从何而来。

　　为此，白马镇政府吸引来了部分民营企业家的资本，也通过与政府关系密切的担保人向部分银行贷款，江苏省泰州市白马镇一位负责工程项目的镇干部向《中国新闻周刊》坦言。

　　近年来，除了以旅游为名义开发工程项目，镇政府也谋求尽可能利用仅有的350亩工业用地，争取财政收入。由于受到周边有直接竞争关系的工业强镇政策上的“挤压”，白马镇在土地和税收方面，均鲜有获得上级政府的关照。

　　为招商引资投融资成立的海诞投资公司，在2010年完成了多笔以工业土地及厂房为主要资产的转卖和置换。但是，由于不占据土地资源的先天条件，白马镇一位不愿具名的副镇长对《中国新闻周刊》表示，多年来该镇无从利用土地出让金，作为财政收入。

　　“这些年，土地出让的收入，最多占镇政府财政总收入的5%或不到。主要的财政收入来自和旅游、新镇建设相关的投资。”一位了解该镇财政状况的乡镇干部称。

　　然而，一旦开始举债，恶性循环便难以停止。乡镇政府不断自身参与和干预市场，还经常性地滥用政府的信用和社会资源，将乡镇政府自身“公司化”。

　　“作为干部，必须为党委会议通过的开发项目拉钱，也要亲自为招商引资的企业跑所有的手续，”上述白马镇干部承认。

　　在白马镇，主要干部均担任相关商业或工程项目的负责人。它们还因此面临在业绩考核中末位淘汰的惩罚。

　　2007年，白马镇原副镇长高阿宏因受贿罪被当地法院判处五年的有期徒刑。其原因，便是高在担任白马镇政府下属的房地产发开公司任法定代表人时，接受工程公司的贿赂。而该公司正在开发中的“将军花园”商业住宅项目，如今仍被视为白马镇未来乡镇收入的重要来源之一。

　　显然，举债的风险并没有成为白马镇干部的主要关心内容。

　　白马镇一名干部坦言，该镇在账面上并不存在债务问题。“镇政府的思路是，在账面上，一直维持四五千万元的结余。”这位干部表示。这也是该镇对于乡镇债务风险的唯一回应。

　　然而，根据2010年度高港区审计局对区内预算执行和其他财政收支的审计工作报告，白马镇的结余核算并不准确。当年，白马镇财政预算外结余账面反映为“0”，但审计确认实际赤字1248.88万元。

　　对于这笔赤字目前是否得到填补，白马镇政府多位人士均不做回应。

　　隐性地方债

　　参照预算法和担保法，乡镇政府作为国家机关，既不能在预算内外随意举债，也不能成为担保人。但如果按照现行法律深究，全国相当部分急于寻觅财源的乡镇政府，可能都存在违法举债的嫌疑。

　　而各地相当部分乡镇政府都像公司一样运行，也已然是一个存在多年的现象。乡镇政府或挖空心思通过引进地产、工业项目，或依赖出售农村土地获得收入，甚至将仅有的财政资金投向资金市场，这些行为，都已经涉嫌政府角色的越位。

　　2011年，地方财政收入占全国公共财政收入的比例首超50%，超过中央财政收入。然而，这并未改善中央和地方围绕财政资源的分配关系。

　　财税资源仍然是各级政府眼中的“肥肉”。在这种体系之下，县级政府的财政资源也面临县域之内各个乡镇的争夺。来自中央和省级政府的转移性支付，被各级财政部门“抽水”之后，流到乡镇财政户头中的，往往所剩无几。

　　自2000年以后，农村地区逐步进行“费改税”改革，并最终取消了农业税，但乡镇政府的财政收入，一直与其分配的政府事业支出存在差距。

　　由于没有税收收入，乡镇政府的财政收入几乎全部来自于县级政府的分配。在城市化进行中，农村居民对政府公共服务的要求，与乡镇财政收入的短缺，产生着越来越多的矛盾。而这些公共服务，都需要乡镇政府的财政支出来支撑。

　　比如在全国义务教育经费的支出分配上，据国务院发展研究中心近年来的调查，乡镇、县、省、中央财政负担的比例分别是78%、9%、11%和2%。显然，乡镇政府缺乏财力。再加上2011年以来银根缩紧，这种“缺粮”更是进一步制约了乡镇政府。

　　知名农村问题专家、中国社科院研究员陆学艺的系统调查就发现，全国至少六成以上的乡镇政府存在负债，尤其是以农业为主的乡镇，几乎没有不负债的。

　　《中国新闻周刊》在采访中发现，由于拿不到财政支持，部分乡镇政府的收入能力已经常年偿还不了自身的欠债。对于这些乡镇政府，只能通过进一步吸引投资项目扩充财务。然而，一旦超前建设过多，当建设项目完成时，乡镇政府也已经债台高筑了。

　　在近年来，各级法院执行难的案件中，乡镇负债开始占据更大的比重。而在这些乡镇债务案例中，中长期的欠债越来越多，同时伴随着新借款的不断产生。这也导致基层法院不受理乡镇负债的追讨执行案件，沦为常态。

　　乡镇的债务，可能是向上级财政借来的周转金，但更多情况下是向银行、私营企业的借款。后两种处在预算之外的隐性赤字，很可能因为陆续的无资金来源，而进一步造成财政亏空。

　　那么，乡镇政府的债务究竟积累到了多少？

　　这些处在财政末端的毛细组织，财政几乎不透明，并且大部分债务收支从未纳入预算管理，要完全测算全国4万个乡镇的债务规模，几乎不可能。

　　“地方政府的债务很不透明，乡镇债务尤其如此。近年有许多文献和学者尝试估算，结论很不一致。”中央财经大学财经研究所所长王雍君告诉《中国新闻周刊》。

　　面对已成规模的乡镇政府性债务，减债势在必行。但是减债之路，却是一盘乱棋。

　　就如何为乡镇政府减债的问题，中央财经大学财经研究院院长王雍君的提议是，必须禁止乡镇以任何方式举债。

　　“原因很简单，因为乡镇政府的偿债能力令人质疑，它们更没有能力进入资本市场。”王雍君表示。但是，如果从中央到地方的财政收入和分配体制不进行大的改革，如何盘活这一盘乱棋，却始终是一个极大的隐忧。 ★

　　(实习生周璇对本文亦有贡献)