美欧加码对伊朗经济制裁

　　欲断其金融命脉

　　文/商务部产业司 李瑞华

　　3月15日，全球最大的国际间支付清算的组织，总部位于比利时布鲁塞尔的环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）宣布，根据欧盟规定，将终止伊朗中央银行等金融机构使用SWIFT系统进行汇兑交易。3月20日，美国务院宣布，由于日本、希腊等11个国家已大幅减少进口伊朗原油，美针对伊的制裁措施将不适用于这些国家的金融机构，赦免期限为180天。

　　以上都是源于年初美欧相继宣布的新一轮的对伊经济制裁。此次美欧制裁，目标直指伊中央银行和石油出口，虽是单边制裁，但其波及范围之广、影响之大是前所未有的。

　　经济制裁构成美欧战略贸易管制制度

　　美欧实施对外经济制裁的做法由来已久。近二三十年，这一做法不断演变和发展，已成为美欧一项成熟的制度安排和重要的政策工具。经济制裁与军品出口管制、商用（军民两用）出口管制在美欧被称作是战略贸易管制制度的三大支柱。

　　美国经济制裁立法的依据是《1917年与敌贸易法》和《国际紧急经济权力法》，实施制裁的理由可以是防止大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、毒品交易等。从上世纪90年代开始，美更多地以防扩散为由实施制裁。

　　在欧盟，经济制裁是共同外交政策的组成。法案对27个成员国都有约束力，各成员国将其转化为国内法，或对原有国内法进行修改以保持一致，负责具体实施。就防扩散而言，经济制裁与军品、商用出口管制的目的都是为了控制敏感物项和技术通过世界范围向特定目的地和用户的出口。区别在于，经济制裁针对特定的实体和自然人，主要措施是冻结资产、限制贸易和金融交易；而军品、商用出口管制针对特定产品和技术，主要措施是禁止和限制相关出口。

　　防止大规模杀伤性武器扩散一直是国际社会关注的焦点。2006年以来,针对伊进行铀浓缩并可能用于核武器的活动，联合国安理会先后通过了1737、1747、1803和1929号四项决议，加强了对伊制裁。美欧不满足于此，进一步实施了对伊的单边制裁，希望迫使伊尽早放弃核计划。在联合国安理会决议之外，美欧积极寻求采取一致行动。以此次对伊制裁为例，美总统在2011年最后一天签署了包含对伊制裁的新法案。之后仅隔20多天，欧盟理事会就通过了对伊新制裁的决议。

　　美欧新制裁法案的主要内容

　　与联合国安理会决议相比，美欧经济制裁的内容更多、范围更广。除针对与伊核活动相关的人员、物项、金融交易等制裁外，美欧将制裁范围扩大到对伊能源的投资、石油交易等领域。美还增加了对伊侵犯人权、支持恐怖主义的指责和相关制裁。美对伊新制裁并非以单独提案形式出现，而是包括在长达500多页的2012财政年度国防授权法案中。显然，美对伊新制裁是早有酝酿和系统布局。国防授权法案第1245款规定了对伊的新制裁措施，主要包括：

　　——冻结伊金融机构在美资产。

　　——对同伊中央银行或其他被列入制裁清单的伊金融机构进行大宗金融交易的国外金融机构实施制裁，自法案颁布60天后生效。此项制裁不适用于向伊出售食品、药品或医疗器械的交易。

　　——对进行购买伊石油或石油产品金融交易的国外金融机构实施制裁，自法案颁布180天后生效。法案规定，如果美总统判定伊朗之外其他国家的石油供给足以允许国外买方大幅减少从伊石油的买入量，即可以实施此项制裁。美总统须在法案颁布90天内并在随后每180天对国际石油价格和供应做出判断。此外，如果美总统确定某国已大幅减少从伊购买石油，则此项制裁不适用于该国的金融机构，豁免期限为180天。

　　与美有所不同，欧盟是通过修订2010年制裁伊朗的理事会决议，进一步扩大了对伊制裁的内容和范围。欧盟对伊的新制裁措施主要包括：

　　——自7月1日起，禁止从伊购买、进口或转运原油、石油产品和石油化工产品。禁止为上述相关活动提供融资和保险服务。

　　——禁止向伊石油、天然气或石油化工行业销售、提供或转移关键设备和技术。禁止在伊石油化工行业新的投资活动，包括提供信贷、并购和设立合资企业。

　　——对伊中央银行实施严格的限制措施。

　　——禁止为伊中央银行等列入制裁清单的伊金融机构提供金融数据交换服务。

　　——禁止从事与伊相关的黄金、贵金属和宝石的销售、购买、转运或中介活动。

　　任何一个主要经济体都将受其影响

　　对伊朗而言，石油出口占其外汇收入的80%以上，随着美欧对伊石油禁运生效期逼近，这个套在伊最主要收入通道上的“枷索”越收越紧。同时，SWIFT切断与伊主要金融机构的联络，伊进行跨境金融交易的能力极大地受到限制。这都使得伊本已迟滞的经济更为孤立、更为艰难。尽管先前在回应美动武要挟时态度强硬，这次伊政府不得不考虑做出灵活调整。3月31日，土耳其总理宣布，伊已经同意于4月13日在伊斯坦布尔与美国、英国、法国、俄罗斯、中国、德国举行新一轮伊朗核问题谈判。

　　美欧新制裁的外在影响远超以往，任何一个主要的经济体都不可能置身事外。

　　对原油市场的冲击。伊朗是欧佩克第二大石油出口国。美欧对伊石油的禁令将于6月底相继生效，出于对伊石油出口减少、原油供应短缺的担心，自1月以来布兰特原油期货已上涨超过15%。国际能源署（IEA）称，如果油价不回落，今年全球石油进口成本将创纪录地达到2万亿美元大关。IEA估计，到今年年中伊原油出口将减少80万～120万桶。全球石油进口格局也在发生变化。此前欧盟每日从伊进口约60万桶原油，7月1日之后，欧盟不得不寻求其他替代渠道来满足自身需求。受美外交施压影响，一些国家已在考虑削减对进口伊石油的依赖，寻求进口渠道多元化。

　　对银行业的严格限制。SWIFT拥有来自全球209个国家的超过9700家金融机构，几乎所有的国际银行结算都要通过这个组织。欧盟追加决定，迫使SWIFT切断与伊金融机构的联系。这是SWIFT历史上前所未有的措施，这种做法也颇受争议。美目标也是直指金融机构，禁止国外金融机构与伊进行大宗金融交易，并规定了严格的制裁措施。

　　影响各国与伊经贸往来。在美欧不断对伊施压的情况下，即便是与伊开展守法合规的经贸往来，难度加大，问题越来越多，例如结算渠道不畅，货款转账时间长，收款没有保证等。还有一些公司因此而放弃与伊合同续约、遭受经济损失等。

　　美欧对伊制裁，对我国的影响不言而喻。长期以来，中伊保持着密切的经贸往来，伊也是我国主要的原油进口市场之一。如何应对当前复杂局面，是一道棘手的难题。

　　在时隔一年之后，六方会谈重启，通过外交手段解决伊核问题重又出现一丝曙光。但是也应清醒地看到，这其中还存在较大的不确定性，全面、妥善解决伊核问题还需要假以时日。近日，伊又提出改变谈判地点，六方会谈或推迟。我国宜加大外交工作，采取灵活策略，争取主动。