发改委紧握审批权 被批只发展不改革

　　《投资者报》记者 吴建华

　　“如果取消政府审批，中国的GDP可以增加30%，政府腐败至少可以减少50%。”近日，随着稳增长背景下发改委审批项目进程的加快，著名经济学家张维迎教授12年前的观点再次成为业内热议的焦点。

　　5月31日，张维迎教授在接受媒体采访时再次说到上述观点，并表示，“12年过去以后，我更坚信这一点，腐败就是权力导致的，如果审批废除了绝对不可能有这么多的腐败。” 随着这一观点的快速传播，各方对行政审批的质疑也越来越多。

　　作为行政审批改革最早的参与专家，中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖近日接受《投资者报》记者采访时表示，当年，张维迎教授也曾是行政审批改革咨询专家组28人之一，所以他对张维迎教授的上述言论并不陌生。

　　“他表达的意思没错，指出了行政审批的成本，但具体数据可以商榷，也许比他估算的低，也许还要高。”余晖表示。

　　余晖认为，“从表面上看来，我国行政审批制度不断地改革、不断地取消审批事项，但实际上取消和调整的事项远远没有触及核心的垄断利益，而且越往后，所涉及的行政审批的合法性就越强，取消和改革的难度显然会越大。”

　　一项审批跑310天

　　5月24日，广东湛江千万吨钢铁项目获批，湛江市长王中丙走出国家发改委大门时，忍不住亲吻项目获批文件，这张照片迅速在网络上传播开来，“吻增长”引发舆论热议。

　　在钢铁行业因产能过剩全行业亏损的情况下，为什么还同时批注湛江、防城港两个千万吨产能的钢铁项目？为了稳增长，可以一个月内审批通过两三百个项目？

　　这就涉及到张维迎教授所说的行政审批的成本和效率问题。

　　一位发改委退休官员告诉本报记者，“由于审批的工作量比较大，加之有的项目专项性强，审批工作有时并不那么严谨。相关部门司局长围成一桌开个会，议一议地方报上来的材料，基本上就定下来了，很少会为单个项目做审批前的调研。”

　　曾经在国家计委政策研究室工作的经济学家韩志国对《投资者报》记者表示，要计算行政审批的经济成本，永远不可能有准确的数据。“那些审批不通过的项目，有多少是市场条件下的好项目，能给社会带来多大价值，永远不得而知；审批通过的项目，有多少是重复建设，浪费资源，谁也说不清楚。”

　　他建议应该从中国现在的经济效率来看行政审批的问题。韩志国告诉本报记者，原工信部部长李毅中曾说“我国消耗了世界上46%的钢铁、45%的煤炭、48%的水泥、10%的油气，才创造占世界8%的GDP。”韩志国认为，这8%的GDP如果除去重复建设部分，实际有效GDP份额可能只占5%。

　　3月25日，在由中山大学岭南(大学)学院与财新传媒共同主办的首届岭南论坛上，广东省新上任的发改委主任李春洪坦承：“我调查了6个项目，按程序来走，把所有的审批程序走完，需要310天，如果企业都这样干，黄花菜早就凉了，市场机遇早就没了。所以下一步的改革首先要大大减少审批程序。在现在审批的过程中，有很多障碍，比如说自由裁量权，很多是科长和处长说了算。这样就造成了寻租行为，延误企业的发展。”

　　“通过打点关系绕开一些行政审批门槛，已经成为中国企业必须面对的生存环境了。”北京大军经济观察研究中心主任仲大军近日对《投资者报》记者表示，至于具体每个企业在这上面花了多少钱，很难调查。

　　只发展，不改革

　　据记者了解，为完善宏观调控体系，综合协调各方面改革，2003年3月，十届人大一次会议通过的第五次国务院机构改革方案决定，在国家发展计划委员会基础上并入原国务院体改办和国家经贸委部分职能，改组为国家发展和改革委员会，简称国家发改委。国家发改委内设28个职能部门，囊括了宏观经济运行调节、经济体制综合改革、固定资产投资、价格管理等多项经济管理职能。

　　中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏对《投资者报》记者表示，从政府对国家发改委的定位来看，国家发展和改革委员会、财政部以及中国人民银行，是我国宏观调控的三个最为重要的部门，发展改革委负责综合平衡，财政部侧重财政政策，中国人民银行则掌控货币政策。”国务院机构改革方案对三个部门的职责进行了明确的定位，而发改委往往起牵头协调的作用，因此被外界广泛称为“小国务院”。

　　“从名称上来看，国家发展和改革委员会，发展与改革并重，可这些年来我们实际上看到，发改委重审批、轻发展、轻改革的现象非常明显，还是原来计划经济体制下审批功能居多。这主要包括，一些垄断领域的进入门槛审批，还有很多产品的价格审批。”

　　经济学家韩志国则表示，“国家发改委的权力比国家计委要大得多，从市场经济导向的改革来看，国家发改委的成立一定程度上是改革的倒退。”政府干预经济的权力越来越大，使韩志国对未来经济领域的改革显得悲观。

　　此外，据记者了解，相比其他部委，国家发改委还有一项“特权”，即编报中央预算内投资计划，并且发改委拥有审批这些投资项目的权力，而相应的预算分配权也随项目的审批，落入发改委名下，并被称为“口袋预算”。

　　据了解，每年财政部在编制国家预算时，会给国家发改委切出这一笔资金，用于基本建设等领域，但编制预算时，财政部并不清楚这笔钱将用于哪些项目。而作为预算审批部门，全国人大在批准当年预算案时，也看不到这笔钱的具体支出去向。据媒体报道，2011年这类预算投资总额达到3826亿。

　　掌握的大量的中央预算内投资资金和重点项目分配权，无疑是国家发改委门庭若市的直接原因。“改革改的就是计划经济，可是，到最后却把计划经济的大部分保留下来，总是他改别人，从来不改自己。”刘纪鹏在《怀念体改委》一文中，将国家发改委称为计划经济最后的堡垒。

　　取消审批阻力大

　　政府的行政审批充斥在各个部委，为什么发改委的行政审批如此惹争议？

　　“现在发改委合并了原来三四十个行业管理部门的职能，审批功能是综合性的，涉及到各个行业各个领域，包括内资外资，和各种各样的交易市场，在这种情况下，发改委和其他部委的审批，不仅有着数量的不一样，而且还有性质上的差别。”刘纪鹏对《投资者报》记者表示。

　　“发改委内部当然也有改革的要求，但只是一个综合改革司，很多措施一提出来，就受到其他审批权力大的司局的反对，连部委内部会议都无法通过，更谈不上上报国务院了。”余晖告诉记者。

　　事实上，行政审批是计划经济时代国家调控经济的重要手段。余晖告诉记者，简单地讲，行政审批就是“什么可以做，什么不可以做，谁可以做，谁不可以做都由政府说了算”。

　　行政审批降低了经济运行效率，也滋生了大量的腐败。早在2003年，国务院行政审批制度改革领导小组副组长何勇曾对媒体公开指出行政审批的弊端：一是审批事项过多过滥，审批环节多、时间长。二是审批行为不规范，自由裁量权过大，办事不透明。甚至把国家权力部门化，部门权力个人化，以此谋取私利。

　　根据统计，2001年国务院启动相关改革之前，国内有150多个法律、行政法规和规章对行政审批做出了规定，这些规定涉及国防、外交、公安、经济、城市管理等20多个领域、50多个行业，近4000个审批事项。

　　中国最早大规模启动行政审批改革是在2001年，当年9月国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组，该小组办公室自2002年聘请28位经济学、法学、行政管理学等领域的专家学者组成专家咨询组以论证各项行政审批的合理性、必要性。

　　余晖就是其中的一员，当时那一批专家面对如此庞大的行政审批事项时的惊讶表情他至今仍然历历在目。据当时官方表态，“长期以来，几乎没有人知道政府到底有多少个审批项目，在清理审批项目之前，有些部门负责人自己也不清楚本部门到底有多少审批项目，有的甚至连司长也不知道，更何况是公民、法人和其他组织。”

　　在近一年的时间内，余晖先后参加了600多项行政审批的预审工作。“全部3948个项目的行政审批事项，我们一些专家当时认为至少70%的行政审批事项可以取消，但实际推进过程相当困难。”余晖表示，“因为改革的阻力自然来自掌握行政审批大权的各行政部门，而它们自我申辩的最大理由则是这些审批项目大多具有法律、法规和各种具有法律效应的文件、命令的依据。”

　　“由于部门立法泛滥，许多在专家们看来不合理的项目却是合法的。”余晖依然记得那种无可奈何的心情。

　　官方数据显示，经过严格规范的审核论证，2002年10月、2003年2月和2004年5月国务院先后三批共决定取消和调整审批项目1795项，占国务院部门原有审批项目数的近一半。其中，取消的审批项目1627项；改变管理方式、不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理的121项；下放层级管理的47项。目前，待作处理的行政审批项目近1900项。

　　“这些被取消的项目含金量很小，基本没有或没有太多的寻租价值；而含金量更大的还在后头，真正的攻坚战尚未开始。”余晖在当年的文章中写道。