银行资本新政适当放松监管指标 宏观审慎短板

　　银行资本新政未竟局

　　银行业新资本监管政策的推行，对于提升国内银行风险管理水平和改变经营模式意义重大，但在逆周期资本监管和系统重要性银行等宏观审慎监管领域，这一新规则仍有待完善

　　【作者：《财经》记者 由曦 】

　　6月6日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，确定《商业银行资本管理办法(试行)》(下称“《资本办法》”)将于2013年1月1日开始实施，两天之后，银监会公布《资本办法》全文。

　　与之前的《征求意见稿》相比，新版本适当放松了监管指标，其中包括扩大了合格资本的范围，调整了部分风险资产权重，安排了更为充裕的过渡期等。

　　新规仍将系统重要性和其他银行资本充足率要求维持在11.5%和10.5%，但提高次级债等资本工具损失吸收能力，允许超额贷款损失准备计入资本，并对已发行不合格资本工具给予10年过渡期。

　　“这是监管层和银行充分沟通妥协的结果。”一位国有大行“巴III”办公室内部人士如此评价。另一位不愿具名的股份制银行负责人也表示，新版本更符合中国银行业的现实，毕竟我们是一个发展中的新兴经济体，不必完全照搬国际监管规则。

　　此前，资本新政施行时间曾一推再推，由于新规将压缩银行利润、提升资本需求，业内争议颇大，银监会数易其稿，仅2011年下半年以来，就组织四轮定量影响测算，并多次征询银行意见。

　　进入2012年以来，由于宏观经济形势走弱，原定于2012年7月1日实施的资本新规再次推迟。但2013年1月1日是第三版巴塞尔协议施行最终日期，同时，中国也有可能在明年迎来国际同业的监管评估，监管部门已“退无可退”。

　　在业界人士看来，几经修改的资本新规仍有诸多未竟之处。

　　“更确切地说，这是一个中国式的巴2.5版”，一位接近决策的研究机构人士表示，“巴Ⅲ的精髓是引入宏观审慎监管，但国内新发布的《资本办法》更注重微观监管，于宏观审慎处着墨不多。”

　　与此同时，下调小微企业贷款权重等举措被业界人士认为有混淆资本监管与宏观政策之嫌。此外，资本新规实施还面临着更为现实的问题，目前多数银行达标合规仍存在障碍。

　　多位接受《财经》记者采访的业界人士仍认为，《资本办法》的推出对于提升国内银行风险管理水平和改变经营模式意义重大。

　　“不能指望资本新规解决所有的问题，就像考驾照，有驾照不代表不会发生交通事故，但安全的几率会上升。”北京正信嘉华管理顾问有限公司风险管理条线部门总经理袁先智说。

　　宏观审慎短板

　　此次《资本办法》倾向于微观监管，宏观审慎方面的规定尚待细化。

　　2008年金融危机之后，巴塞尔委员会提出了第三版巴塞尔协议(“巴塞尔III”)，巴塞尔III最重要的内容是引入宏观审慎的概念，以解决金融机构的顺周期性和关联传染性。

　　具体到监管措施，银监会要求银行在经济高速增长时计提逆周期超额资本，同时，为防止关联传染性，需要对系统重要性银行进行识别和分类监管。

　　银监会在《资本办法》中规定了逆周期超额资本0-2.5%的要求，但对于其计提和运用的规则语焉不详，采取了“另行规定”的方式。

　　“这种处理与银监会缺少跨周期的判断能力有关。”上述接近决策的研究机构人士表示，“进行逆周期监管的前提是准确地判断周期，这需要对GDP、信贷增速等指标做通盘考虑，对于监管机构来说，宏观经济分析并非强项。”

　　宏观审慎的缺失涉及到了金融监管协调问题，有关方面需要在逆周期宏观审慎管理框架下加强合作。

　　银监会也意识到了这个问题，在6月8日举行的新闻通气会上，银监会国际部主任范文仲表示，未来要加强与宏观经济部门的协调，在制定相关标准的时候要多加沟通。

　　这种协调和沟通也将有助于对系统重要性银行的识别和监管，目前我国尚未公布系统重要性银行的划分标准，就已知信息来看，目前仍存在方法上的差异。比如银监会采用“分组法”，央行则倾向“连续法”。

　　2011年底，银监会借鉴国际标准，拟通过“规模、关联度、不可替代性、复杂性”四个指标衡量国内系统重要性银行，并为每个指标设定了25%的权重，还就此在商业银行内部征询意见。

　　银监会将根据上述指标对银行分组，分在第一组的银行将被作为系统重要性银行追加1%的附加资本。

　　与之相对应的是，央行行长周小川在2010年底时提议划分标准采用系数法则，即先选取一个临界银行，将资产规模在临界银行之后的银行与之相比，得到一个系数，然后以此计算该银行的资本充足率。

　　上述接近决策的研究机构人士称，与系数法相比，分组法的方法偏于粗放，差异化监管不足，有可能引发银行做大规模的冲动，从而导致逆向激励。该人士分析，如果按照分组法，商业银行会意识到不管规模做多大，附加资本要求只是1%，会更倾向于扩张，而连续法则将按银行的规模增长按比例计提资本，更具监管的有效性。

　　让步宏观调控

　　除了逆周期资本监管和系统重要性银行规定还待完善外，下调小微企业的信用风险权重等举措被资深业界人士认为有混淆资本监管与宏观政策之嫌。

　　《资本办法》将小微企业的信用风险权重由100%下调至75%，标准普尔金融机构评级董事廖强对《财经》记者表示，中小企业信贷风险普遍较高，为鼓励支持小微企业信贷而人为降低贷款风险权重，如果银行在后续定价过程中做不到风险准确定价，那么实质是让银行补贴中小企业。

　　廖强指出，国际上对于小微企业的支持多是采取财政直接补贴的方式，而非通过银行来进行交叉补贴。

　　上述接近决策的研究机构人士建议，更好的办法是在第一支柱上维持100%的权重不变，而在第二支柱上对小微企业风险权重作出附加规定。

　　新资本协议的三大支柱，即最低资本要求、监管部门的监督检查和市场约束，其中最低资本要求是新资本协议的重点，该部分涉及与信用风险、市场风险以及操作风险有关的最低总资本要求的计算问题。另外，监管部门也可对银行提出基于第二支柱的资本要求。

　　更为宏观地看，资本监管还存在和货币政策的协调问题，国务院参事夏斌曾对《财经》记者表示，银监会资本新规带有逆周期监管含义，而央行的差别动态存款准备金也包含逆周期因素，二者叠加往往会使紧缩的效果加剧。

　　最高决策层已经注意到了这个问题，国务院常务会议就要求加强监管政策与产业政策、财政政策、货币政策的配合协调。

　　事实上，监管政策不仅需要与宏观政策相配合，也要避免沦为宏观调控的手段，廖强认为，不应把资本规则作为实现国家宏观经济调控的手段。

　　从过往宏观调控的经验看，银行监管的松紧始终与宏观经济形势紧密相关，在经济增速下行之际，监管尺度往往会适当放松，在2009年4万亿刺激政策出台之时，业界对监管机构“督促”银行放贷的情况曾多有微词。

　　进入2012年以来，国内经济增速下滑与海外危机叠加，决策层对于资本新规的出台更加谨慎，出于宏观经济考虑，曾将原本定于2012年7月1日实施的资本新规再次推迟，而在此前，资本新规的施行时间已经推迟了半年。

　　达标合规难题

　　为提高监管资本要求的风险敏感度、促进银行风险管理水平的提高，银监会允许银行采用高级方法计量风险加权资产，但前提是需要通过评估，在基本达标合规后才可实施。

　　《资本办法》要求银行对信用风险、市场风险和操作风险计提资本，关于上述风险资产的计量，有高级和低级计量法可供银行选择。资本计量高级方法包括信用风险内部评级法、市场风险内部模型法和操作风险高级计量法。

　　一位接近银监会的知情人士透露，银监会已对五大行和招商银行实施高级方法开展合规评估，并将于2012年底前完成对上述六家银行的审批工作。

　　2007年，银监会曾发布执行巴塞尔II的指导意见，2008年，几家大行开始准备实施银监会发布的相关风险管理规则，从2009年下半年开始，银监会对几家大型商业银行开始了巴塞尔II实施评估工作。

　　截至2010年上半年，银监会完成了第一轮评估，随后又开始了第二轮评估，此后，一直要求各家银行进行整改。

　　然而，由于国内银行尚未经历完整经济周期、数据年限不够，评估达标并不容易。

　　“这相当于一台机器，系统建好后，才能开始实施指标，可现在连机器运不运转都不知道。”袁先智称。

　　袁先智所担忧的是，在系统未能正常运转之际，推行新标准可能造成“运转一天、休息三天”的结果。

　　2011年年中，银监会国际部处长王胜邦在新闻通气会上表示，监管部门希望以评估达标为契机，促使银行提升风险管理，而不追求在特定的时间点达标。

　　从国际经验看，由于资本管理水平的提升，达标合规的银行以高级法计算出的资本充足率常比低级法算出来的低，这构成使用高级法的正向激励。

　　然而，据袁先智透露，在目前的情况下，很有可能出现几大银行用高级法算出来的资本充足率比使用低级法计算的还要高。他认为，这与中国市场化机制尚未完全建立有关，巴II、巴III中的计量方法所采取的假设均是基于自由市场，而在中国这样的新兴市场，利率、汇率改革尚未推进完成，因此，模型和相关假设天生水土不服， 还有一段过渡期的路要走。

　　不仅金融市场环境落后，中国在施行巴塞尔协议上也晚于西方发达国家。银监会培训中心主任罗平在2011年底的一次演讲中指出，从与发达国家的监管制度相差十几年，一下子变成和国际上的时间表完全接轨，资本新规的实施对商业银行和银监会的监管水平都提出了严峻的挑战。

　　中国商业银行原有资本管理制度于2004年出台，基本上是巴塞尔I的翻版，而巴塞尔I出台于1988年，以2004年衡量，中国监管制度落后西方国家16年。当时银监会要求商业银行2008年全面达标，而西方发达国家银行曾于1990年达标，达标时间上比发达国家晚了18年。

　　2004年，巴塞尔委员会出台巴塞尔协议II，要求成员国2006年开始实施，在巴塞尔II出台后，银监会在2004年提出了“双轨制”政策，即对几家大银行施行巴塞尔II，并指定实行高级法，与此同时，中小银行继续施行巴塞尔I。

　　然而，巴塞尔III的出台打乱了中国监管制度既有推进节奏，银监会在2011年改为要求银行“加快同时实施巴II和巴III”，这就意味着，大银行不仅要实施巴 II，还要实施巴 III，而中小银行从原来的不实施巴II变成既要实施巴II、也要实施巴III。

　　“对于许多中型银行、城市商业银行和农村商业银行来说，其风险管理基础相对薄弱，同时实施巴II和巴III意味着较大的挑战。” 毕马威中国大陆金融风险咨询主管合伙人于冰称。

　　对此，《资本办法》作出了微调，新规适用范围由征求意见稿中的“商业银行、农村合作银行和村镇银行”调整为“商业银行”，而农村合作银行、村镇银行改成“参照执行”，但对何为“参照执行”，《资本办法》未作出详细规定。

　　再融资压力缓解

　　资本新规所导致的巨额融资需求曾最为银行和投资者忌惮，为了缓解银行的再融资压力，《资本办法》设定了6年的资本充足率达标过渡期，同时修改了资本定义，调整了风险权重。

　　《资本办法》要求商业银行应于2018年底前全面达到相关资本监管要求，而在《征求意见稿》中，银监会曾按银行种类不同分别规定了相对较短的过渡期。

　　更进一步，据《财经》记者了解，为避免《资本办法》实施初期出现商业银行“融资拥挤”的现象，银监会将在《资本办法》的实施配套文件中进一步明确过渡期内商业银行分年度资本充足率达标目标。

　　对于资本充足率计算公式，分子是合格的监管资本，分母是风险加权资产，意即资本的增加和风险加权资产的减少，都将导致资本充足率的提升。

　　在资本方面，最受关注的调整是关于超额贷款损失准备计入资本的规定，之前银监会规定，超过150%的贷款拨备覆盖率部分可计入二级资本，但在《资本办法》中，这个比例下调至100%。

　　《资本办法》规定，超额损失准备可分段计入二级资本，以150%的拨备覆盖率为分割点划分低级超额拨备和高级超额拨备，低级超额拨备计入二级资本受制于0.6%的上限，高级超额拨备全额计入二级资本。

　　同时，《资本办法》亦修改了《征求意见稿》中关于银行旗下证券公司持有“交易性或可供出售的股权资产”计提资本的规定，最新规定是该种资产纳入交易账户计提市场风险资本，无需在银行账户下处理给予1250%的风险权重。

　　另外，银监会还采纳部分银行建议，取消从资本中扣除“可供出售资产公允价值变动形成的未实现净利得”的规定。

　　为了扩大银行补充资本的渠道，银监会在近期成立了资本工具创新工作组，《财经》记者了解到，监管当局将尽快确定银行资本工具创新的工作目标、基本思路和时间表。与此同时，银监会正在与银行间市场交易商协会一起研究资本工具创新的课题。

　　“今年这方面工作会有较大进展。”范文仲在新闻通气会上表示，“未来一方面鼓励商业银行提高利润留存比例，扩大内源性资本补充；另一方面探索通过发行优先股、创新二级资本工具或开拓境外发行市场等方式筹集资本。”

　　在增加合格监管资本的同时，银监会也微调了信用风险加权资产权重系数，同业业务、表外业务及部分贷款品种的风险权重有所下调，值得注意的是，对于地方政府融资平台的风险权重，银监会采取了更加灵活的方法。

　　在2010年底，银监会曾按照现金流覆盖程度将融资平台贷款分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖四类，并分别给予100%、140%、250%和300%的风险权重，该规定当时曾引起银行较大反弹。

　　资本新规中，监管当局在第一支柱下明确融资平台贷款的风险权重统一为100%，同时将融资平台贷款的特殊风险资本要求纳入第二支柱另行考虑。

　　信用风险权重调整的同时，银监会亦将操作风险资本系数由征求意见稿中的18%下调到15%，在《征求意见稿》发布时，银监会曾因我国操作风险事故频发的特点，将巴塞尔委员会规定的15%上调至18%。

　　瑞银证券银行业分析师励雅敏在研报中表示，按照《资本办法》静态测算，将影响银行业核心和总资本充足率分别下降62个及64个BP，而《征求意见稿》的潜在负面影响为79个及103个BP。

　　在励雅敏看来，目前银行已降低了规模增长速度，加之业务结构调整和分红政策变化，现阶段上市银行再融资压力明显得到缓解。

　　标准普尔报告称，新规对银行资本影响微弱，大银行风险调整后资本比率为6%－7%，资本实力“一般”。