北京经验：精细化管理破解人口资源困局

　　在谈及社会结构的变迁时，我国著名社会学家费孝通在《乡土中国》中指出，旧结构有其惯性，而新结构不是现存的，需要有人发明、试验，才能被众人接受，进而完成社会变迁。在这新旧交替之际，是一个无所适从的时期，这时产生了“文化英雄”，他提出办法，制定模式，引导人们走出窠臼。

　　在当前中国的大转型时代，是否也可以发现这样一种敢为人先的引领经验呢？

　　发展不再惟GDP已经成为中国未来发展的共识，但这种共识尚未成为普遍的行动，惟GDP思维仍在不自觉地主导着我们的发展观。这时，我们看到了北京的突破，在行动上的突破。发展不再追求绝对的高速度，而是追求发展的质量，追求经济、社会、环境与人的完满和谐。在这种实际行动的追求中，产生了本报暂且为之命名的“北京经验”。为此，本报陆续在医改、住房、文化、交通、商业和环境等领域全面剖析北京经验，以期为整个中国经济的前途提供一份有分量的梳理和思考。

　　通过大力推广包括中水等再生资源的利用破解资源紧张难题；通过试水家庭医生贴心看护，既呵护了患者又缓解了大医院医疗资源过度紧张的压力；在部分地区试点“以业控人、以房管人、以证管人”的流动人口服务模式，探索如何更为包容、科学地规划人口发展政策……如何处理人口、环境、资源间的关系被看做是衡量一座城市在解决经济社会发展道路上最大的考验，而北京市通过一系列精细化创新，不但破解了城市管理难题，更向世界城市的目标不断迈进。

　　服务管理协调人口与经济合理增长

　　七年前，北京市顺义区开始施行“以业控人、以房管人、以证管人”的流动人口服务模式。概括来说，就是在产业发展上，提高各类市场准入门槛，对吸附大量流动人口的小企业实行清理，奖励企业吸纳本区劳动力；在证件管理上，对农民工按工期办暂住证，对从事废品回收等人员只办理3个月短期证件；在房屋销售上，提高开发档次标准，对区外人员购房实施调控措施。同时，将流动人口规模调控纳入经济发展考核内容，实行“一票否决”制。

　　这种流动人口服务模式效果已经显现。相关机构报告显示，截至去年3月底，顺义区居住半年以上的流动人口数为14.4万人，与其他几个区位、面积、经济总量、人口数量大体相当的远郊区相比，流动人口数仅相当于其他区的1/3或1/2。

　　其实，人口问题是城市发展道路上必然会遇到的一个难题，随着北京发展程度的提高，会吸引越来越多的人来到北京。据北京市统计局副局长、新闻发言人于秀琴介绍，到2011年末，在京居住半年以上的外来人口742.2万人，增加37.5万人；全市户籍人口1277.9万人，比上年末增加1.6万人。

　　于秀琴说，外来人口对北京经济发展起到了非常重要的推动作用，这是不容置疑的，北京作为一个特大型都市，人口向北京集聚，向北京涌动，也确实给北京的经济和社会发展、给城市管理带来很大的挑战。“不过，北京的快速经济发展进入稳定期之后，人口的快速增长也会随着经济发展的放缓有所缓和，因为经济增长快速是人口集聚的最主要原因。”

　　面对不断增长的常住人口总量，北京如何缓解人口与资源环境的矛盾成为关注的热点话题。刚刚开幕的市第十一次党代会上提出，要统筹人口宏观调控与服务管理，健全人口管理信息系统，积极探索实有人口服务管理措施，落实支持产业优化升级、加强业态调整、严格产业准入的相关规定，积极推行居住证制度，深化“以业控人、以房管人、以证管人”的管理模式。创新外籍人口的服务管理，加强国际化社区建设。

　　“市第十一次党代会工作报告特意说明‘服务’和‘管理’的关系，表明政府社会管理的思路变化，原来强调管理，侧重行政手段，现今转向‘服务管理’。”北京大学人口研究所教授陆杰华表示，人口的过快增长使北京环境资源达到了承载极限，水、电、气、热、煤供应常年紧张，粮、油、蛋、菜、奶等生活必需品大部分需要从其他省份运进，但绝不能够否认人口增长与经济增长的相互刺激作用。

　　北京大学社会学系教授夏学銮认为，顺义对流动人口的调控模式，旨在运用各项行政手段严格控制流动人口，此举措被称为“有效控制人口规模的可广泛推广的措施”。

　　家庭医生守护百姓为大医院减负

　　昨日下午1点，刘师傅像往常一样来到卢沟桥社区卫生中心做针灸，刘师傅家住晓月苑小区，由于身患脑梗塞，且腿脚受伤，行动不便，其每隔一天都要在妻子的搀扶下来做针灸。

　　“当时他突然得了这个病，腿脚又不能走路，我们全家人非常着急，去大医院看病又很难挂上专家号，马上就想到了我们签约的卢沟桥家庭医生服务团队，他们看完病之后，通过双向转诊制度直接帮我们联系了宣武医院的专家，病情得到了及时救治。”刘师傅的妻子告诉记者，现在刘师傅的病已经确诊，选择回到卢沟桥社区医院进行长期康复治疗，离家几步路，看病也方便。

　　刘师傅提到的家庭医生式服务是2010年开始在北京社区医院推广的一种医疗服务模式。“家庭医生是一项制度，从北京来讲，这个家庭医生制度是通过团队给老百姓提供服务，在试点当中一个团队是三个人：一个医生、一个护士， 还有一个公共卫生人员。让老百姓能够找到更熟悉自己情况的医生，这样治疗更有针对性。”北京市医改办主任韩晓芳表示。

　　“家庭医生一个非常重要的作用就是我们老百姓健康的守护神，没得病的时候保健，得了病及时帮忙转诊，治好后监护康复，既有针对性，又能减轻大医院医疗资源紧张的局面。”北京市卫生局局长方来英也坦言，之所以在全市范围内推广家庭医生，一方面是市民能够得到更便捷的健康；另一方面通过家庭医生签约，也有利于被服务对象更好地去评价家庭团队的服务；第三是家庭医生属于贴近似的服务，针对某个市民贴近性的服务，提供的医疗服务知识更具体所以更有效。

　　“现在很多病人更加信任我们，病人没有医学知识，第一步来找我们的家庭医生，我们进行初步筛查。能够解决的在社区解决，解决不了的我们告诉他们去大医院看哪个科。”卢沟桥社区卫生服务中心主任吴海涛介绍，卢沟桥医院与宣武医院有一条预约挂号的绿色通道，医院也专门设有负责预约挂号的人。那边医院诊疗过程中，以及诊疗后，我们的家庭医生服务团队还会再追踪。

　　事实上，卢沟桥医院的案例，只是北京社区医院的家庭医生服务团队为患者提供转诊预约绿色通道的一个剪影。早在2010年，《北京市2010-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》就明确提出，制定分级诊疗标准，开展社区首诊试点，完善双向转诊与预约挂号制度，引导居民分级就诊、有序就医。随后，北京市又印发了《关于进一步推进社区卫生改革与管理工作的意见》(以下简称《改革与管理意见》)，其中表示将“加强社区卫生服务机构与大医院的转诊预约合作，到2015年，社区卫生服务机构转诊预约成功率达到60%”。

　　为确保三日内能够预约转诊成功，《改革与管理意见》明确要求大医院与区域内基层医疗卫生机构要签订预约转诊协议，指定大医院要设立或指定专门部门和人员负责组织对社区卫生服务机构提供会诊或远程会诊支持服务，保证在接到社区卫生服务机构转诊预约通知的三天内安排转诊病人就诊。同时要求社区卫生服务机构要切实承担起守门人的职责，实行社区医院首诊制。

　　来自北京市卫生局的数据显示，截至2012年1月底，全市已建立3094个社区卫生服务团队，累计签约75万户居民、153万余人。方来英透露，到今年年底前家庭医生实现北京市全覆盖的目标没有问题。

　　量水发展提高水资源再利用

　　经过了七天漫长的阴雨天后，北京的天空开始放晴。昨日，老贺开着爱车来到位于四季青桥的爱义行洗车，因为这里使用中水而非清水洗车，让老贺五年如一日地选择了这里。

　　“2004年，北京水价调整后，洗车业每吨水价由21元调整到41.5元，用水成本几乎翻了一番，在洗车业用水大幅上涨的同时，居民水价只有3.7元/吨。”作为北京市首家使用中水洗车的洗车行老板，爱义行总裁邢爱义回忆，后来北京又要求洗车业必须使用循环用水，这样下来可以提高85%的水资源利用率，但是有一个问题，循环设备最后消耗的还是清水，包括渗漏的、蒸发的。

　　“在一次座谈会上，市领导就跟我提出，能不能不用清水？”按照当时的耗水量，爱义行一个店每天平均至少耗水10-15吨，如果将这些清水节省下来，对严重缺水的北京可谓是一大贡献，这时邢爱义想到了1块钱一吨的中水。

　　中水即再生水。通常人们把自来水叫做“上水”，把污水叫做“下水”，而中水的水质介于上水和下水之间，故名“中水”。中水的水质指标低于城市给水中饮用水水质指标，但高于污染水允许排入地面水体的排放标准，虽不能饮用，但可以用于一些水质要求不高的场合，如冲洗厕所、冲洗汽车、喷洒道路、绿化等。

　　“实际上将中水价格定在1块钱一吨，目的也是为了通过价格手段促进洗车行业利用中水。”邢爱义在经过研究后，在洗车房前挖了一个蓄水池，用来存储中水，再将循环设备接到这个蓄水池中，这样一来，20吨中水通过循环，变成了35-36吨。经过处理的中水不但没有外界想象的“脏、臭”，还洁净透明。“最近这五年北京老百姓的环保意识越来越高，最初我引入这套设备的时候，来洗车的人非常少，现在几乎只要天气好，所有分店都会排队。”邢爱义高兴地说。

　　北京市水务局宣传处处长俞亚平在接受记者采访时表示，经过近几年的大力推广，北京中水使用范围非常广阔，大到工业用水、农业灌溉，小到冲洗厕所、喷洒道路都在使用中水，去年北京市中水使用量占全市用水总量的19%，是目前国内利用中水最大的城市，中水已成为北京水资源的一个最重要来源。

　　北京市“十二五”时期水资源保护及利用规划明确提出，到2015年，全市利用再生水10亿立方米，全市再生水利用率达到75%，城六区再生水厂达到22座，再生水生产能力增加到408万立方米/日。新城规划新建、扩建再生水厂30座，新增再生水生产能力139万立方米/日，再生水生产能力达到170万立方米/日。此外，规划还表示，将新建再生水管道685公里，其中城六区208公里，新城477公里。

　　除了制定长期规划外，北京还根据实际情况制定了短期计划。6月29日，市第十一次党代会在京开幕，在发布工作报告时指出，要实施严格的水资源管理制度，强化“量水发展”理念，大力推进节水型社会建设，加快污水处理厂升级改造及再生水利用管网建设，提高水资源再生利用水平。

　　事实上，中水的利用只是北京市在科学处理日益紧张的经济社会发展与资源环境间矛盾的一个缩影。不仅仅是水资源利用的精细化管理，还包括大力改善大气环境质量，全面实施清洁空气行动计划，落实大气污染治理各项措施，加大以PM2.5为重点的环境治理力度；加大能源结构调整力度，推进天然气等清洁能源替代工程，推广太阳能等可再生能源应用，推进五环内城区无煤化建设，努力建设“无煤城市”，压缩郊区用煤总量，降低碳排放水平。加大机动车污染治理力度，推广使用新能源汽车。加大扬尘污染防治力度。推进区域大气治理联防联控，建立区域空气质量监测网络……这一系列的措施无一不是在通过精细化的管理破解特大型城市社会经济发展与资源环境矛盾在做着努力。

　　商报记者 齐琳 吴园园 王晔君CFP/图

　　顶层设计

　　精细化管理破解城市资源难题

　　建设具有中国特色的世界城市是推动北京科学发展的核心使命，但发展过程中面临的人口和环境问题也需要研究和解决，这是刘淇代表在参加市第十一次党代会分团讨论时传递出的信息。

　　在他看来，党代会的蓝图是很鼓舞人心的，但今后的发展道路也会遇到困难，以人口问题为例，尽管目前老城区已经在疏解人口，但随着北京发展程度的提高，城市的吸引力也在不断提高，这就会吸引更多人来到北京，这也要求了我们必须有迎接困难的勇气和破解难题的决心，把全国人民喜欢的城市建设得更好。包容是北京的特点之一，但任何城市都不能无限制地增加人口，如何使城市得到有序发展、新市民能够适应城市的发展这些问题都值得研究。同样需要研究的还有环境保护问题，PM2.5的大气污染治理需要下功夫研究。

　　刘淇坦言，破解这些难题的过程就是北京发展的过程，就是向世界城市前进的过程，通过我们的努力，通过技术进步、社会管理等综合整治，使得北京能常现蓝天白云，降低PM2.5。

　　如何做，怎样做，市第十一次党代会工作报告给出了明确路线：将提高城市精细化管理水平。切实加强规划工作，发挥规划的龙头作用，优化城市功能布局。统筹人口宏观调控与服务管理，健全人口管理信息系统，积极探索实有人口服务管理措施，落实支持产业优化升级、加强业态调整、严格产业准入的相关规定，积极推行居住证制度，深化“以业控人、以房管人、以证管人”的管理模式。创新外籍人口的服务管理，加强国际化社区建设。

　　环境保护方面，希望通过加大防治土壤污染，加大垃圾、污水、噪声等污染治理力度，推广生活垃圾分类减量，提高再生资源利用水平。实施严格的水资源管理制度。强化“量水发展”理念，大力推进节水型社会建设，加快污水处理厂升级改造及再生水利用管网建设，提高水资源再生利用水平。大力改善大气环境质量。全面实施清洁空气行动计划，落实大气污染治理各项措施，加大以PM2.5为重点的环境治理力度。

　　在公共资源管理方面，拟积极推动“健康城市”建设，开展全民健身活动，提高人口质量和健康水平，深化医药卫生体制改革，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，加强公共卫生服务体系建设，大力提升医疗服务和疾病防控水平，优化医疗资源配置，着力解决群众的看病就医问题。完善住房保障政策，健全符合北京实际、可持续的住房保障体系，努力实现“住有所居”……

　　可以看出，未来五年，北京将通过一系列措施破解城市管理难题，不断地向世界城市的目标迈进。

　　数说未来

　　到2015年，北京市利用再生水60%

　　到2015年，社区卫生服务机构转诊预约成功率达到10亿立方米

　　到2015年，全市再生水利用率达到75%

　　到2015年，城六区再生水厂达到22座

　　到2015年，再生水生产能力增加到408万立方米/日