佛山事业单位改革推过渡式保障退休待遇

　　佛山事业单位改革镜鉴

　　作为先行试点地区，佛山的事业单位改革制度设计和路径，或可借鉴

　　6月27日，新疆维吾尔自治区机构编制委员会办公室一行人抵达佛山，就事业单位分类改革进行调研。自佛山市宣布完成阶段改革，仅这一周，他们已接待了三拨“考察团”。

　　事业单位改革大幕启动。这项涉及4000万人利益调整的重大政策，除考验改革者的决心外，也考验着实施方案、配套制度的设计水准。作为中国事业单位分类改革五个试点省之一，早在2007年，广东即出台了《事业单位分类改革试点指导意见》和《省直事业单位模拟分类目录》。而佛山是唯一的分类改革试点城市。

　　佛山市机构编制委员会办公室(下称市编办)副主任毛乐萍解释，佛山的改革基础较好，市下设区，建制完整，经济条件好，因而被定为试点。而且，佛山是行政管理体制改革试点市，事业单位改革本身可视为行政体制改革的一部分，有政企、政事分开之意。

　　至2011年底，在佛山市直一级，原216个事业单位，削减46个，23个经营服务类事业单位转为企业或被撤销，另外23个被重组。

　　分类博弈未休

　　此轮事业单位的改革目标是，最迟至2015年，先在全国完成事业单位分类：承担行政职能的，回归行政机构序列；从事生产经营活动的，逐步转为企业；从事公益服务的，继续保留在事业单位序列、但强化其公益属性(参见《财经》2012年第11期“事业单位改革启幕”)。分类直接决定未来各单位是否能够以及享受多少财政资金，因而是博弈最激烈的一环。

　　佛山市编办的分类原则较为严格：行政类事业单位，只能是目前参公管理的事业单位，以及有明确法律法规授权、按程序批准设立的事业单位。所谓参公管理事业单位，即部分承担国家行政职能的事业单位，其人员参照《公务员法》管理、享受与公务员同等待遇。被归入行政类事业单位，就意味着回到公务员序列，因而大量机构都想挤进这道“窄门”。

　　首轮上报中，佛山市直一级的全部30多个参公管理事业单位，均进行了申报，一些非参公管理单位，也申报此类。佛山市住建委下属的事业单位——城市建设档案馆，就认为自己有档案管理职能，应当隶属行政类。“严格说来，真正的档案管理职能只有市档案馆有，其他各单位自设档案馆只有整理、收集、开发等职能，不存在被划入行政类的可能。”佛山市编办人士说，这家单位现被列入全额拨款的公益一类事业单位。

　　佛山公益类事业单位又分三类，公益一类承担基本公益服务职能，享受财政全额拨款，公益二类承担部分公益任务，财政部分拨款，公益三类则以自主经营为主，承担政府委托的公益任务时，以政府购买的形式享受财政拨款。

　　虽然行政类和公益一类事业单位，都可获得财政全额支持，但两者“获益”程度却有不同。佛山市政府人士称，回归公务员序列的行政类单位，相较于公益类事业单位，在工资、办公经费和退休金等方面，会比后者多出五分之一到六分之一。更重要的是，一旦手握行政权力，与公益服务类机构有本质区别。比如，在已经划归行政序列的殡葬管理所、卫生监督所、公路局等单位，均有明确行政执法功能。

　　数百家事业单位涉及到佛山几乎所有的政府部门，“作为婆婆，主管单位不愿下辖单位被撤销或转企。”毛乐萍说，市编办无法协调如此巨大的利益群体，最终定夺的，是市长协调会，即由市领导直接协调。

　　为减少改革阻力，佛山市编办将未“入围”行政序列的单位暂时列入公益类，并称需等待省编办意见。目前，佛山60%以上的事业单位留在公益类中。改革前全额拨款的事业单位，一般被认定为公益一类，改革前差额拨款的事业单位，一般被认定为公益二类。“如果省编办不批，就没法进入行政类。”上述市编办人士解释，“这是一种推行改革的策略，最大程度减少社会震荡。”

　　据《财经》记者了解，目前各省对行政类事业单位的标准，仍在与中编办磋商，希望能有所放松。

　　过渡式保障退休待遇

　　佛山改革中，力度最大的是被削减的事业单位。23家事业单位转制为企业或被撤销。

　　被转为企业的，多为经营职能突出，已长期不承担公益职责的单位，比如佛山市电影发行放映中心、佛山市机关印刷厂、佛山市红星影剧院等。被撤销的单位，大多已长期经营萎缩，或本身就是空壳单位，比如佛山市计划生育培训中心、佛山市生殖健康服务中心等。

　　对被撤销、转企的单位来说，退休后的待遇差别是主要的改革阻力。

　　中国的养老保险制度，存在机关事业单位与企业之间“双轨制”，从全国范围来看，目前公务员、事业单位职工，平均每月退休金约为4000元－5000元，达到其退休前个人工资的80%，且无需个人缴纳养老金，由财政统一承担。而企业职工在职时需按个人8%、企业20%的比例缴纳养老金，退休后月均退休金仅为1500元左右。

　　因此，在事业单位转为企业后，便面临前后两种养老制度如何衔接的问题。对此，佛山的基本思路是：要让被改革者有良性预期，否则改革是推行不下去的。

　　对转企的事业单位，已退休人员按照老人老办法，保留事业单位养老保险待遇；而其他人员从编办发文起的下一个月，按照企业标准缴纳、领取养老保险。自2008年至2012年的五年过渡期内，如按企业标准计发基本养老金低于原有待遇，差额部分由财政按比例给予补贴，补贴比例2008年为90%，以后每年递减20%，2013年以后办理退休的人员不再补差。

　　对被撤销的事业单位，在编人员也有补偿机制，按照人社部门标准，对其工龄进行买断，经济补偿首先由单位的结余资金中支付，不足由主管部门、人事、财政三家审核埋单。

　　佛山市编办人士透露，改革开始第一年，佛山市财政为各项补偿支付数千万元。

　　此举解决的是“双轨制”的衔接问题，但企业和事业单位的退休金“双轨差距”依然存在。为解决“双轨”间的鸿沟，自五年前起，佛山市在全市范围停止了事业单位退休金的上调，而改以较大幅度提高企业职工基本养老保险，以期“后来居上”。

　　目前，佛山市企业养老金月均超过1720元。不过这一水准，距离事业单位退休金仍有差距。被转为企业的佛山市电影公司董事长梁国基就表示，自己未来的退休金将缩水三分之一。

　　而弥合这一差距，事实上是全国事业单位改革未来的重点。为保改革顺利进行，中共中央、国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》给出的方向是：实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，基本养老金实行社会化发放。这意味着，公益性事业单位也将参照企业职工建立基本养老保险制度，并建立事业单位工作人员职业年金制度，其意即在逐步取消养老金“双轨制”，并以新的职业年金制度，补偿事业单位被改革后“损失”的退休金。

　　深层次改革

　　对佛山已经完成的阶段性改革，北京一位长期研究事业单位改革的学者表示，佛山经济基础较好，以财政对被改革者进行补偿，确保平稳过渡，可以理解。但纵观目前已开始改革的地区，激烈的博弈都围绕着被改革者的利益——财政拨款、编制、公权力，这些博弈难免有隐秘化和内部斗争的趋势。

　　他认为，中央对事业单位改革的重要出发点，是促进公益事业，因此公众对分类改革的评价、对其所提供公益服务的意见，不应当在改革中缺失。“改革中有讨价还价很正常，政府给予被改革者补偿也合理，但不应当忘记这个初衷。改革不是简单的利益再分配，而是促进公益事业发展。”

　　《财经》记者了解，各地事业单位改革多在摸底、清理整顿阶段，地方一面等待配套政策、一面试探中央改革决心，少有实质动作。

　　以北京为例，自2011年8月起，全市事业单位总量与事业单位编制已冻结，禁止新增，而且比照中编办下设事业单位改革局，北京市编办下也新设事业单位改革处。但作为改革的主导机构，该处处长4月接受媒体采访时称，北京的改革目前尚无实质内容。

　　在另一个事业单位改革试点省份山西。事业单位“清理规范”已经完成，官方发布消息称，清理规范后，山西省撤销了1237个职能萎缩或消亡的事业单位，但其间“无一人下岗”。事实上，山西部分地区利用这次改革的机会，将过去未经编制部门认可、由各事业单位主管部门提拔的干部合法化。

　　佛山的改革，也提出一些新问题。佛山市所有被保留的事业单位，均保留了原有行政级别。毛乐萍说，这可能要改革的下一步，即按照政企、政事分开原则，斩断事业单位与主管政府部门的行政依附关系，使其建立法人治理结构，成为真正的市场主体。

　　而这牵涉到行政体制的改革，显然更为艰难。

　　建立事业单位法人治理结构，也是广东省的改革方向之一。为此，2010年广东省先后出台一系列指导意见，并在广州、深圳和珠海市开展法定机构试点。

　　国家行政学院教授汪玉凯认为，事业单位建立法人治理结构的要义，包括机构负责人的任命权、人员聘用的自主权。关键在于这次改革的成功与否，党政机关愿不愿意放权，这是事业单位走向“无行政主管”的必经之路。

　　但这条路注定不会平坦，据《财经》记者了解，一些已完成改革，与行政机关脱钩的事业单位，已经转制为企业。虽然在财政资金、人员任免上与“上级主管”已无瓜葛，但其承接的主要业务，仍由原上级主管单位直接交办，并不参与公开竞标，外部社会组织、科研单位无法“插手”，理想中的公开竞争并未出现。因此，这改制后的单位，虽然在形式上已走向市场，但仍非真正意义上公平竞争的市场主体。

　　【作者：《财经》记者 左林 实习生 白亚静 】