高尔夫圈地迷局：投资者和地方规避用地政策

　　投资者和地方政府往往各取其需，常常通过一系列精巧的运作来规避国家禁止建造高尔夫和别墅，以及在圈地方面的有关政策规定，达到双赢。

　　◎文/本刊记者  江舟  郁风

　　中共中央机关报《人民日报》6月20日刊载的一篇文章在社会上引起了强烈反响。

　　文章称，据国际草坪学会主席、北京林业大学高尔夫教育与研究中心主任韩烈保教授介绍，截至2010年年底，全国有近600家高尔夫球场。2004年，国务院办公厅发文正式叫停了新高尔夫球场建设。2004年以前，如果以18个球洞为一个标准高尔夫球场，全国有高尔夫球场170家。也就是说，禁令之后全国又建了400多家。

　　文章同时引述一位高尔夫球场管理人士的话说，实际上，目前全国正规审批通过的高尔夫球场只有10家左右。

　　如果《人民日报》引用的数据属实，这些所谓的违规建设的高尔夫球场是如何建起来的？谁又该对此负责？《中国经贸聚焦》记者近日通过多方走访调查发现，对于高尔夫球场的违建，投资者和地方政府往往各取其需，常常通过一系列精巧的运作来规避国家禁止建造高尔夫和别墅，以及在圈地方面的有关政策规定，达到双赢。

　　政策擦边球如何打

　　据记者了解，早在2003年国家就开始限制高尔夫球这个行业的发展。2004年1月，国务院办公厅下发了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，指出，一些地方高尔夫球场建设过多过滥，占用大量土地；有的违反规定非法征占农民集体土地，擅自占用耕地，严重损害了国家和农民利益；有的借建高尔夫球场名义，变相搞房地产开发。2006年12月，高尔夫球场项目正式被列入《禁止用地项目目录》。此后数年间，包括国家发改委、国土资源部在内的多个部委相继以“保护耕地”为由颁布近10项通知、要求等文件将高尔夫项目列入“禁批”之列。

　　禁令高压之下的高尔夫球场是如何突破层层关卡，在全国遍地开花的？

　　记者通过实地调查发现，高尔夫球场很多都是以“体育公园”、 “小球训练基地”、“高尔夫练习场”等名义报批，从而实现暗渡陈仓。

　　但不管以什么名义，整个高尔夫项目占地动辄好几千亩，而根据《土地管理法》，征用土地的总面积超过70公顷(1050亩)的必须报国务院审批。那么，这些土地又是如何取得的呢？

　　上海望源房地产开发有限公司董事长季宝红告诉记者，在他印象里，现在征地超过500亩就要报国务院备案里。

　　全国房地产经理人联盟研究院副院长陈宝存对《中国经贸聚焦》记者指出，一般来说，是先占地，然后再逐渐分块报批。“比如说500亩的土地，就499亩一批，尽量规避国家的审批。”

　　华中科技大学(微博)土地管理系副教授梁猛也对记者表示，高尔夫球场的土地性质应该是商业用地，而公园则是公益用地。“不同的土地性质肯定是由不同的层级来审批。”他同时强调，这一点肯定是没有错的。

　　在安徽六安，当记者询问当地是否有高尔夫球场时，许多市民都会直接告诉记者在金安区中店乡有一个高尔夫球场项目，不过还没建好。记者根据当地人的指引赶到时发现，这个项目的名称叫“悠然南山体育公园”，在建设工地的马路入口处，有一个指示牌上写道“施工重地，禁止参观”，还有一名工作人员模样的人坐在入口处密切注视着马路上的状况。当记者绕道小路进入后，看到偌大的建筑工地正在紧张地施工中。高尔夫区域内的保安人员告诉记者，连同别墅、会所、酒店等在内，整个项目占地3000亩，“长了草的地方都是高尔夫球场，共有9个球道”。

　　而六安市官方却称此项目并非高尔夫球场，而是“小球训练基地”。在人民网地方领导频道里，一则署名为“中共六安市委办公室”的针对有人反映项目问题的答复称，“2010年，该项目获批为省小球训练基地，主要职责是开展小球项目训练、竞赛和全民健身活动，培养和输送体育人才。”

　　在安徽芜湖三山区峨桥镇，当地村民告诉记者，高尔夫球场离镇上大概还有10公里远。此高尔夫球场名曰“信德体育公园”，其建设在2009年经媒体曝光后曾停工。记者赶到后，以来买别墅的身份要求进入查看，但被保安人员拦住。保安告诉记者，高尔夫球场建设早已停工，这里现在只是个公园。当记者问及为何门口有进进出出的施工运输车辆时，保安人员说，现在只是在修公园里的马路，这里没有别墅。不过，此说法遭到了附近村民的否认。村民告诉记者，里面根本没有停工，他们就在里面打工。记者在附近村民的带领下走了很远的山路从山后小路进入时发现，里面高尔夫球场、会所等都在施工中，工人和运输车辆繁忙地穿梭其中。高尔夫草坪上，有的工人在挖沙坑，有的在用起草皮机对草坪进行修剪。

　　在湖南长沙，号称建成后将成为全省规模最大、档次最高的高尔夫练习场的北辰滨江高尔夫练习场占地总面积约3.12万平方米，设计打位超过80个。

　　广东江门某高尔夫俱乐部高尔夫项目总监唐雄飞对记者说：“练习场说白了，就是在你家里，用一块布，一个网，就可以练习了。大家不要误解，认为练习场一定要很大的。实际上，现在很多的足球场都比高尔夫练习场大。”

　　2004年国务院办公厅下发《关于暂停新建高尔夫球场的通知》之后，2006年年初，北京市下发的相关文件再次明确，北京市禁止建设高尔夫球场，其中特别强调，高尔夫练习场建设同样在被禁之列。但遗憾的是，其他省市对此并未跟进。

　　至于小球训练基地和高尔夫球场有什么区别，唐雄飞对记者表示，他也不懂这个怎么来理解，“这个问题太敏感了，我也不好说什么。”

　　不得已而为之还是利益考量

　　上海天马乡村俱乐部副总裁苏国桢告诉记者，有时候，地方政府为了招商引资，对土地的管理就会比较松，“你投入几亿甚至几十亿的资金进来，它当然很高兴，因为这可以增加税收，还可以增加就业机会。”

　　他指出，高尔夫球场的建设有时有其现实必要性。“我曾去过江苏的某地，当地有一个韩国的汽车产业，工厂里有十几万人，其中光韩国人可能就有1万多人。当地政府很想找人来投资一个高尔夫球场，因为当初招商引资时，韩国人可能不愿意来，并说，我到你那里去，你有什么好的条件给我？当地政府说，我可以给你税收减半，‘三通四平’等等优惠条件。当问到有没有好的休闲运动场所时，当地政府说，没问题，等你投产以后，我马上给你解决打球的问题。但建一个球场哪有这么简单呢？它也不懂这个。当地政府兑现不了承诺，就很着急，所以想办法招商引资投资一个球场。”

　　苏国桢告诉记者，他讲的只是个个案，但为什么会有高尔夫球场这个产业呢？大部分是经济的发展和繁荣的产物。

　　但中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军(微博)认为，违规高尔夫球场现象表明，违规企业总能想方设法突破监管的防线。当然，突破规则是要支付成本的，或拉地方政府部门成为利益联盟，或通过权力寻租获得一些领导的支持。长此以往，规则不仅被“潜规则”所取代，一些地方政府官员也会养成利用禁止性规则创造寻租机会的习惯，也就是经济学上的“设租”行为。

　　正如历史学家吴思在《潜规则》一书中说：“支配这个集团(官吏集团)行为的东西，经常与他们宣称遵循的那些原则相去甚远。例如仁义道德、忠君爱民、清正廉明等等。真正支配这个集团行为的东西，在更大的程度上是非常现实的利害计算，这种利害计算的结果和趋利避害的抉择，这种结果和抉择的反复出现和长期稳定性，分明构成了一套潜在的规矩，形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。”

　　刘胜军表示，说透了，“潜规则”就是以利益赎买去侵蚀“显规则”。

　　那么，地方政府的利益算计到底何在？上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈指出，从目前媒体披露的情况来看，地方政府和有关商业机构的利益勾结是最主要的原因。利益链条大致是这样的：开发商往往以建设体育公园、生态园、休闲园、绿化项目等旗号建设，逃避向国家发改委等部门进行审批的程序。而高尔夫球场建设往往有助于周边房地产市场的发展，这样，地方政府就有动力来鼓励此种违规——因为房价上涨会带来土地出让金收入的增加。

　　但对于诸如安徽芜湖这样在偏远山区建高尔夫球场，地方政府又有何种考量呢？傅蔚冈对记者表示，他认为有些地方是出于房地产的需要，另外一些地方则是出于地方投资环境的需要。“地方政府认为有一个高尔夫球场也是改善投资环境的一个重要因素。为了上这个项目，会把地很便宜地卖出去。实践中，这种现象比比皆是。”

　　配建别墅：曲径通幽

　　苏国桢告诉记者，不管是在国内还是在国外，一个高尔夫球场靠它本身的营运收入是远远不能平衡其支出的。

　　唐雄飞也告诉记者，现在私人投资一个高尔夫球场的成本很高，“拿地本身就很贵了，再加上建设成本。高尔夫球场大家都知道大部分是不能盈利的。”

　　既然如此，为什么还有如此众多的高尔夫球场项目要上马呢？苏国桢指出，大部分球场都要靠它周边的房地产才能做一个平衡。“把绿化做好了，房地产有了好的环境，有好几百米的视野，它的价格自然也就上来了。”他说，房地产虽然是高尔夫球场的一个附加，但其价值要比球场本身的营运收入要高。“所以，很多球场的投资者是‘不务正业’，虽然是做球场，实际上却是在做地产。”

　　在安徽六安，“悠然南山体育公园”别墅项目精心制作了整体别墅分区模型在六安皖西宾馆大堂一角展示推介。展示沙盘上，共7期800多幢形态各异的独幢、连体别墅、花园洋房一字排开。负责别墅销售的人员对记者表示，9月份他们会第一次开盘，届时总共会有28套别墅对外销售，面积从300多平方米到500多平方米不等，但具体的价格和开盘日期还没有定下来。

　　那么，在高尔夫球场项目里建造的别墅在办理产权证方面有没有问题呢？销售人员对记者斩钉截铁地表示，没有问题。

　　但据记者查证，早在2003年国土资源部就叫停了别墅类土地的供应。当年2月18日，国土资源部发布《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》，其中第四条规定“(今后5年内)停止别墅类用地供应。” 此后，上至国务院总理温家宝下至国土资源部高级官员又多次强调，坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田的保护，禁止擅自将农用地转为建设用地，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场等项目用地。

　　高尔夫球场旁边的诸多别墅又是如何建起来的呢？上海望源房地产开发有限公司董事长季宝红对《中国经贸聚焦》记者表示，公园里面的建筑是可以有一个配建比例的，比如说，其中的5%-7%可以作为配套设施用房；但有些就不是功能用房了，会变成会所、酒店之类的。“按照这个配建比例，有时候可以打点擦边球，这个现象也是存在的。”但他同时强调，公园是公共设施，不能用于商业开发，里面的酒吧、咖啡屋等功能配套的设施可以办产证，但产证的性质就是公益用地的性质。

　　全国房地产经理人联盟研究院副院长陈宝存亦对记者指出，公园里可以拿出一部分土地建别墅，美其名曰建配套。“实际上，现在的旅游、休闲、养老的地产里面都可能配建有高尔夫球项目，它就相当于一个综合性项目。弄个养老院，里面有一二百张床位，再建上公寓、别墅、高尔夫球场，作为整个休闲旅游娱乐区的配套。一个项目几千亩地甚至上万亩地的，把这些东西全给揉进去了，里面到底做啥，就是另外一回事了。所以你看到的好多高尔夫球场，它可能就是一个别墅项目的配套。”

　　陈宝存告诉记者，由于国家早就不批别墅用地了，因此，通过这种手段，可以达到曲径通幽的效果。

　　但没有私人产权的别墅开发商如何脱手呢？华中科技大学土地管理系副教授梁猛告诉记者，通过这种方式建造起来的别墅，你说它是别墅它就是别墅，你说它是附属设施，它就是休息室。“但是这个东西它不卖，它租，租个50年不就绕过去了吗？绕来绕去，无非是想绕过那些政策障碍，绕完之后把钱拿到手就完事了。有几个租完地的农民还能活50年呢？”

　　招拍挂：如何避免为他人做嫁衣

　　据悉，尽管大多数巧立名目的高尔夫球场是通过土地划拨的方式建起来的，但其许多周边设施(如高端房产)却是可以通过招拍挂的方式取得土地的。以安徽六安的“悠然南山体育公园”项目为例，此项目的开发商为安徽兴茂置业有限公司。记者在六安市土地市场网上查到，六安市金安区国土资源局2010年9月6日曾发布当年9月2日上午进行的土地出让竞标结果，显示为，安徽兴茂置业有限公司以2550万元的价格取得中店乡南乡村、杨氏祠村共66667平方米的土地，用于建设“度假公寓”。

　　让记者疑惑的是，如果周边设施是招拍挂过来的，而高尔夫球场用地又是租赁过来的，不就容易产生配套设施和高尔夫球场的开发商不是同一家公司的局面吗？若此，高尔夫球场本身的经营又不能盈利，有哪家企业还愿意去做呢？

　　苏国桢告诉记者，这就是风险，“你把环境塑造好了，却有可能是在帮别人做嫁衣。”

　　既然如此，有没有可能地方政府在拍地的时候内定开发商呢？苏国桢表示，这里面具体如何变通他不得而知，但他认为一定有，“政府作为一个主管，肯定有它的聪明才智，最后能达到双赢。”

　　上海市城市经济学会高级经济师顾海波对记者表示，中国的招拍挂有很多都只是一种形式，有些是定向挂的，定向地给你，再找几个陪标的。“有些地方政府会使用很多限制性条件，到最后只有它属意的开发商来玩了。”

　　但如果竞标时出现意外怎么办？深圳一家大型房地产上市公司负责找地的人士曾向媒体透露过一些鲜为人知的内幕：有些“地王”是假的，参与前期开发的开发商去拿地，都会提前跟政府协商签好协议的，外界看到的成交价并非开发商的实际拿地价。他表示，如果是别的开发商拍走的话，多出部分便按比例分成；如果是自家高价拍下来的话，地方政府再私下返回多余部分给开发商。

　　该人士告诉媒体，目前拿地主要是通过三种方式：第一是招拍挂；第二是收购方式，包括收购项目公司，或者直接并购土地；第三种是在一级市场跟政府合作开发。

　　据他介绍，除了招拍挂环节是公开透明的之外，并购是两个公司正常的商业行为，第三种则是猫腻最多的，而不了解内幕的人根本想象不出应该如何操作。

　　据了解，第三种方式是源于很多地方政府没钱搞建设，以招商引资的名义，让企业先出资搞市政工程配套设施建设，或是吸引大的开发商进驻，政府再拿地给开发商作为回报。

　　“双方会提前签好协议，约定一个土地保底价，假如拍卖的保底价是4000元/平方米，但最后实际拍卖价格是7000元的话，如果仍是该开发商拍得土地，政府便将3000元差价归还，若由其他开发商拍得，这3000元的差价，便按比例分成，多数情况是政府与开发商四六分或三七分，甚至五五分的。”

　　“但超额分成是有前提条件的，就是开发商一般是参与前期一期开发的。”上述上市公司拿地的人士算了一下账，底价是4000元/平方米，最后别人拍走的价如果是1万元/平方米，按三七分成的话，开发商得4200元/平方米，这样，对该开发商来说，前期的土地成本就只有5800元/平方米，其他开发商要抢，明显不划算。”